تحلیل رابطه الگوی حکمرانی خوب و فساد اداری

تحلیل رابطه الگوی حکمرانی خوب و فساد اداری

تحلیل رابطه الگوی حکمرانی خوب و فساد اداری

چکیده

فساد به عنوان یکی از واقعیت های نا میمون جامعه امروزی، رشد بی سابقه ای در نظام اداری، سیاسی و اجتماعی جهان داشته است. چنان که رویدادهای اخیر نشان داده است، هیچ کشوری با هر میزان ثروت و قدرت نمی تواند ادعا کند که از پیامدهای مخرب فساد کاملاً مصون است. فساد انواع مختلفی دارد که فساد مالی، اخلاقی، سیاسی و اداری از جمله مهم ترین آن است.

فساد اداری که ناشی از عوامل بورکراتیک است محصول نظام اداری ناکارآمد، بورو کراسی منفی، نظام مدیریت غیر مؤثر و فقدان نظام شایسته سالاری است.

برای مقابله با فساد راه حل های متفاوتی ارائه شده است.

این مقاله در تلاش است با رویکردی نوین، ریشه فساد اداری را فراتر از عوامل شکلی و خرد تحلیل نموده و با دید کلان و جامع نگر به بررسی موضوع بپردازد.

در این راستا به تحلیل رابطه فساد و الگوی حکومت داری پرداخته و بر این نکته تاکید دارد که فساد متأثر از نوع رابطه دولت با سایر بخشها و نقش، جایگاه و کار ویژه آن در جامعه است.

بر این اساس الگوی حکمرانی خوب را به عنوان الگویی نوین در جهت کاهش فساد و افزایش سلامت اداری معرفی می کند و به تبیین رابطه بین الگوی یاد شده و فساد اداری می پردازد.

واژگان کلیدی

حکمرانی خوب، فساد اداری، حاکمیت قانون، سلامت اداری، عوامل فسادزا

__________________________

[1]. استادیار دانشگاه تهران - پردیس قم

مقدمه

فساد اداری[1]، که نقطه مقابل آن سلامت اداری می باشد، معضل بزرگی در سازمان های دولتی بسیاری از کشورهای جهان به شمار می آید که البته مختص کشورهای در حال توسعه نیست. حتی در کشورهای صنعتی و توسعه یافته نیز مواردی از فساد اداری و فقدان سلامت اداری مشاهده می شود که هر از چند گاه در رسانه های آن ها انعکاس می یابد. اما در کشورهای در حال توسعه، که کشور ایران نیز از آن جمله است، دولت ها مسئولیت ها و وظایف گسترده ای بر عهده دارند، و دامنه فعالیت های دولت به مراتب گسترده تر از کشورهای صنعتی است و به تعبیر امرزوی حجم دولت بسیار زیاد است. این امر همراه با تفاوت های موجود در نظام سیاسی، دو دلیل اصلی رواج بیشتر فساد اداری و فاصله گرفتن از سلامت اداری در کشورهای رو به رشد می باشد.

متاسفانه در برخی از کشورها که فساد اداری در سطوح مختلف دولت ریشه دوانده و برای مدت های طولانی رواج داشته است، بسیاری از مردم و مسئولین نه تنها به اشتباه باور کرده اند که راهی برای مبارزه با این معضل وجود ندارد، بلکه برخی تا آنجا پیش رفته اند که معتقدند اصولاً رواج فساد اداری یک امر اجتناب ناپذیر است و عواقب اقتصادی سویی هم به دنبال ندارد.

البته تفکر یا تلقی فوق، در طی دو دهه گذشته در بسیاری از کشورهای در حال توسعه مطرود شمرده شده است و تجربه برخی کشورها بویژه کشورهای جنوب شرق آسیا نظیر سنگاپور، بنگلادش و مالزی و نیز برخی کشورهای افریقایی نشان داده است که می توان با فساد مبارزه کرد و سلامت اداری را محقق نمود.

در ایران نیز طی سال های گذشته توجه شایانی به این موضوع شده و گردهمایی ها و همایش هایی در این زمینه شکل گرفته و به موضوع فساد، تعریف آن، عوامل شکل دهنده آن و راه های مبارزه با فساد و روش های تحقق سلامت اداری پرداخته است، که این گفتار نیز در آن راستا می باشد.

صرف نظر از تعریف و ویژگی های فساد در نظام اداری، در عوامل شکل دهنده فساد، عمدتاً به عوامل اقتصادی، سیاسی و بورکراتیک

__________________________

[1] . Administrative corruption

اشاره می کنند که البته عوامل بوروکراتیک بسیار برجسته می باشد.

عوامل بوروکراتیک که در نظام اداری متبلور است در فساد اداری و نیز در تحقق سلامت اداری نقش مهمی ایفا می کند. نظام اداری ناکارآمد خود عامل فساد خواهد بود.

در مقابل نظام اداری کارآمد با الگوها و ساز و کارهای مناسب در تحقق سلامت اداری موثر می باشد.

ساختار اداری ناکارآ، بوروکراسی منفی، نظام مدیریت غیر موثر، فقدان نظام شایسته سالاری، عدم وجود ارتباط بین عملکرد و بهره مندی از نظام و غیره، همگی در تدارک بستر آماده برای فساد اداری دخیل هستند (زاهدی, 1379، ص 225).

در این رابطه راه حل های متفاوتی ارائه شده است که عموماً معطوف به اصلاح نقش دولت و کار ویژه آن و اصلاح ساختار اداری است. از آن جمله است؛ سیاست زدایی نظام اداری، مقرارت زدایی، کوچک سازی، بهینه سازی و مهندسی مجدد نظام سازمانی و ساختار آن.

نظریاتی نیز در این زمینه مطرح است که از آن جمله؛ نظریه دولت کوچک، دولت کارآفرین، دولت کارساز، دولت مدیریتی، نظریه کارگزاری و نظریه انتخاب عمومی، می باشد.

راه حلی که به عنوان یک الگو در این نوشتار ارائه خواهد شد، الگوی حکمرانی یا حکومتداری خوب[1] می باشد. الگویی که به تعریف نقش دولت، ویژگیهای دولت اثر بخش، و تعامل آن با سایر بخش ها می پردازد، و در این راستا نظامی را تعریف می کند که در کاهش فساد اداری و بهبود سلامت سازمانی تاثیرگذار است.

در این نوشتار سعی خواهد شد ضمن تعریف و سنخ شناسی فساد اداری و عوامل شکل دهنده آن، و نیز تعریف حکمرانی خوب، ویژگی ها و کار ویژه های آن، به بررسی ارتباط حکمرانی خوب با فساد اداری و تاثیر آن بر افزایش سلامت اداری، بپردازد.

تعریف فساد

در فرهنگ و بستر فساد را عبارت از پاداش نامشروع می داند که برای وادار کردن فرد به تخلف از وظیفه، تخصیص داده می شود. در تعریف دیگر فساد به عنوان نادرستی و

__________________________

[1] . Good Governance

تقلب و فقد درستی و راستی تعریف شده است. (زاهدی، 1379، ص 220).

جی.اس.نای[1] فساد را رفتاری می داند که به دلیل جاه طلبی های شخصی معرف انحراف از شیوه عادی انجام وظیفه باشد و به صورت تخلف از قوانین و مقرارت و انجام دادن اعمالی از قبیل ارتشاء، پارتی بازی و اختلاس تجلی نماید (نای، 1967،ص 427-417)

گونارمیردال[2]، تمام شکل های گوناگون انحراف یا اعمال قدرت شخصی و استفاده نامشروع از مقام و موقعیت شغلی را از مصادیق فساد می داند (میردال،1968، ص937). مک مولن[3] معتقد است فساد زمانی رخ می دهد که یک مامور دولت به ازای انجام دادن کاری که از اقدام به آن نهی شده است، رشوه ای نقدی و یا جنسی قبول نماید (فردریچ[4].1972،ص127).

در تعریفی دیگر فساد را براساس بنیادهای مختلف معرفی نموده اند. در این راستا فساد بر بنیاد قانونی را عبارت از استفاده غیر قانونی از اختیارات اداری/ دولتی برای نفع شخصی، می دانند.

بر مبنای افکار عمومی جامعه، اقدامی (در چارچوب فعالیت های اداری/ دولتی) مصداق فساد را می یابد که از دید مردم یک جامعه غیر اخلاقی و مضر باشد. در این راستا فساد به سه گروه فساد اداری سیاه، فساد اداری خاگستری و فساد اداری سفید، تقسیم می شود. گروه اول کاری است که از نظر توده ها و نخبگان سیاسی منفور است و عامل آن باید تنبیه شود. گروه دوم کاری که از نظر اکثر نخبگان منفور است اما توده های مردم در مورد آن بی تفاوت هستند و گروه سوم کاری که در ظاهر مخالف قانون است اما اکثر اعضای جامعه نخبگان سیاسی و اکثر مردم عادی آن را آنقدر مضر و با اهمیت نمی دانند که خواستار تنبیه عامل آن باشند (حبیبی، 137، ص 16-15)

همچنین فساد بر اساس منافع عمومی، آن گروه از اقدامات کارمندان و مسئولین دولت است که اولاً به منافع عمومی[5] لطمه بزند و دوم هدف از انجام آن رساندن فایده

__________________________

[1] . J.S.Nye

[2] . Gunnare Myrdall

[3] . Mc mullan

[4] . Friedrich

[5] . Public interest

به عامل (کارمندان اقدام کننده) یا به شخص سومی که عامل را برای انجام این اقدام اجیر کرده، باشد (همان، ص17)

در نهایت تعریف فساد براساس نقش وابستگی های اجتماعی و خانوادگی در تصمیم ها کارمندان، به این معنا است که یک کارمند و مسئول دولتی در اتخاذ تصمیم ها اداری تحت تاثیر منافع شخصی و یا روابط و علایق خانوادگی و دولت های اجتماعی قرار گرفته و از این مسیر مرتکب فساد می شود. (تانزی[1]، 1997،ص3)

در دسته بندی که یکی از محققان از تعریف های موجود فساد ارائه داده، توانسته است آنها را در سه گروه ذیل دسته بندی نماید (زاهدی، 1379، ص 221)

1. تعریف هایی که از نظر بخش عمومی موضوع را مورد بررسی قرار می دهند. این تعریف ها به طور کلی به مفهوم کار دولتی ارتباط پیدا می کنند و انحراف های متصدیان امور را در این بخش مورد بررسی قرار می دهند.

2. تعریف هایی که از جنبه مالی و پولی به مساله نگاه می کنند. این تعریف ها برواژه های نظریه بازار متکی است. به عنوان نمونه وان کلاورن[2] اظهار می دارد که مامور دولت دفتر کارش را به عنوان محلی برای کسب و کار تلقی می نماید و سعی می کند از طریق استفاده از آن، درآمد خود را تا حداکثر بالا ببرد.

3. تعریف هایی که موضوع را از جنبه منافع عمومی مورد مداقه قرار می دهند. بر این اساس هر اقدامی که توسط کارگزار سازمانی صورت گیرد و به منافع عمومی زیان رساند، رفتار فساد آلود است.

فساد براساس دسته بندی سوم به هر اقدام زیان آور بر منافع عمومی گفته می شود. از این رو شاخص رفتار فساد آلود، منفعت عمومی خواهد بود. هر اقدامی که در راستای منافع عمومی نباشد، فساد خواهد بود. البته درجه فساد آن تابعی از ارزش ها، باورها و شرایط فرهنگی، سیاسی خواهد بود. شکل آن نیز متفاوت می باشد. در شرایط و جوامع مختلف، فساد دارای اشکال متفاوت است. برای مثال؛ اعمال تبعیض برای دوستان و خویشاوندان، فروش مقامات دولتی بدون رعایت اصول و مقررات، استفاده از دفتر کار

__________________________

[1] . Tanzi

[2] . Van Klavern

دولتی، فروش وقت اداری برای کار دوم، افشای اطلاعات رسمی و محرمانه، استفاده از دارایی ها و تجهیزات دولتی برای فعالیت های غیر اداری، ایجاد موانعی برای افزایش کارآیی در کارها، اعمال نفوذ برای کسب مقام و موقعیت که طبق روال قانونی اشخاص دیگری واجد شرایط مناسب تر برای احراز آن هستند و مانند آنها؛ برخی شکل های فساد هستند که در جوامع گوناگون در اندازه های مختلف ممکن است رخ دهد.

انواع فساد

صرف نظر از شکل های متعدد فساد که در جوامع مختلف، متفاوت است و میزان حساسیت و انزجار جامعه نیز نسبت به هر یک از آنها، متفاوت خواهد بود، فساد براساس کانونی که در آن شکل می گیرد، انواع مختلفی دارد، در یک دسته بندی فساد به دو نوع اداری و سیاسی تقسیم می شود.

فساد سیاسی یا کلان در بالاترین سطوح دستگاه سیاسی رخ می دهد. منظور از این نوع فساد، معامله با افراد بلند پایه ای است که از سمت و مقام خود برای به دست آوردن روش های کلان از شرکت های ملی و بین المللی یا داوطلبان پروژه ها و قراردادها استفاده می کنند، یا مبالغ هنگفتی را از خزانه داری عمومی به نفع خود اختلاس و به حساب بانکی خود واریز می کنند. این نوع فساد معمولا توسط سیاستگذاران سر می زند و آنها گروه افراد معدودی هستند که قدرت سیاسی را در یک کشور در دست دارند و تصمیمات مهم کشوری را اتخاذ می کنند.

اما فساد اداری که به آن فساد مالی سطح پایین[1] یا سطح خیابانی[2] نیز گفته می شود، همان است که هر روز در برخورد با مدیران عمومی در بخش هایی مانند دادگستری ها، شهرداری ها، پلیس، گمرک و … آن را تجربه می کنند (منصور نژاد، 1384، ص 8)

البته فساد اداری ممکن است در انتهای طیف اجرایی مدیریت عمومی روی دهد، بدون این که لزوما بخشی از نظام سیاسی باشد یا پیامدهای سیاسی داشته باشد. (رهبر و دیگران، 1381؛ ص5-14).

این نوع فساد که شامل سوء استفاده مادی است و موجب زیان به منافع عمومی

__________________________

[1] . Low Level

[2] . Street Level

خواهد بود و بیشتر به شکل رانت جویی و رانت فروشی[1] می باشد، توسط افرادی شکل می گیرد که به طور رسمی یا قراردادی در استخدام ادارات، موسسات، نهادها و شرکت های دولتی هستند. نتیجه فساد اداری با توجه به ماهیت و ظایف سازمان ها مربوط به دو حیطه ی نظم عمومی (امنیت، آرامش و بهداشت) و مایحتاج عمومی (توزیع آب و برق، تامین ارتباطات و پیشگیری از امراض) توسط اشخاص حقیقی یا حقوقی که در تشکیلات دولتی مشغول به انجام وظیفه اند، پدیدار می گردد (مدنی، 1370، ص 99)

فساد اداری با تعریفی که از آن گذشت در دو قالب کلی دسته بندی می شود؛ فساد اداری در درون دولت و فساد اداری در روابط دولت با شهروندان. شکل های مختلف هر یک از این دو نوع در جدول شماره یک بیان شده است. (حبیبی، 1375، ص 47)

جدول 1: انواع و شکل های فساد اداری

(منبع: حبیبی،1375،ص47)

__________________________

1 . رانت جویان (Rewnt Seekers) به کسانی گفته می شود که از تغییر مقررات منتفع شده و در قبال فعالیت های فساد آمیز مقام های دولتی به آنها پاداش می دهند.

همانطور که مشاهده شد فساد اداری یا بورکراتیک در درون دولت و در روابط دولت با شهروندان در شکل های مختلف نمایان می شود. این نوع فساد را باید نوعی عارضه ناشی از ضعف بنیادین دولت به شمار آورد، نه عامل پایه ای یا تنها عامل تعیین کننده بیماری های جامعه (توماس[1]،2000).

بنابراین در بررسی ریشه های فساد بورکراتیک باید به بنیادهای دولت و شرایط حاکم بر آن توجه نمود. مسأله یا مشکل فساد اداری حل نخواهد شد و سلامت اداری حاصل نمی شود مگر آن که ساختار و بنیادهای دولت و شرایط حاکم بر آن اصلاح گردد.

در بررسی موردی که توسط یکی از محققان در ایران صورت پذیرفته (فرخ سرشت، 1383ص 66) شرایط انقلابی و جنگی، شرایط دوران بازسازی، ناکارآمدی دستگاه های نظارتی، عدم ایفای نقش مناسب نهادهای مدنی در نظارت بر عملکرد نظام اداری، نبود نظام ارزیابی عملکرد، نبود نظام کنترل مدیریت، نارسا بودن شیوه ها و روش های اداری، قدیمی بودن آن ها، مبهم بودن قوانین و مقرارت، ناکارامدی ساختارهای اداری، دخالت بیش از حد دولت در اداره امور اقتصادی و انحصارات دولتی همراه با ضعف تدبیرها؛ زمینه استفاده از رانت های خاص برای گروه معدودی از شهروندان را آماده، و دستیابی آن ها به ثروت های هنگفت و گسترش فساد را فراهم نموده است.

عوامل مؤثر در ایجاد فساد

در بررسی فوق عوامل موثر بر ایجاد فساد اداری و روش های موثر برای مقابله به آن به شرح جدول ذیل توصیف شده است (فرخ سرشت، 1383، ص75)

__________________________

[1] . Thomas

جدول 2: عوامل موثر در ایجاد فساد اداری و روش های مقابله با آن

(منبع: فرخ سرشت،1383)

با پذیرش ابعاد چهارگانه فوق- اقتصادی، فرهنگی، مدیریتی و سیاسی- و تاثیر عوامل، مولفه ها و شاخص های مندرج در هر یک از آنها بر فساد اداری، و البته بسط و توسعه هر یک از مولفه های پیش گفته در جدول شماره2، نگارنده بر این باور است که روش و الگوی جامع و نظام گرا مقابله با هر یک از عوامل یاد شده در ابعاد چهارگانه، در الگوی حکمرانی خوب نهفته است به گونه ای که ضمن پوشش روش های یاد شده، سازو کار و روش نوینی برای مقابله و کاهش فساد اداری ارائه می کند.

الگوی حکمرانی خوب و نقش آن در کاهش فساد

به منظور بررسی و تبیین نقش الگوی حکمرانی خوب در کاهش فساد اداری، لازم است الگوی یاد شده، ویژگیها و کار ویژه های آن، تبیین شود.

__________________________

[1]. منظوراز مردم سالاری بیشتر، حق سوال کردن از مراجع قدرت و پاسخگو بون مراجع قدرت در برابر جامعه مدنی و مطبوعات آزاد و احزاب مستقل و واقعی است.

حکمرانی از کلمه Governance اقتباس شده است. در لغت به معنای حکومت, فرمانروایی، راهبری و حکمرانی تعریف شده است (حق شناس، 1379، ص 689)، در اصطلاح نیز فرهنگ آکسفورت آن را به معنای فعالیت مدیریت کشور یا کنترل یک شرکت یا سازمان تعریف نموده است (oxford Advanced learners) . روشی که به وسیله آن یک کشور اداره می شود یا یک شرکت و یک موسسه کنترل (نظارت) می گردد.

برنامه توسعه ملل متحد (UNDP)[1] ، حکمرانی را نظامی از ارزش ها، سیاست ها و نهادها تعریف نموده که به وسیله آن جامعه؛ اقتصاد، سیاست و مسایل اجتماعی خود را از طریق تعامل سه بخش دولت، خصوصی و مدنی مدیریت می کند (گزارش توسعه اقتصادی تاجیکستان، سازمان ملل متحد).

در تعریف دیگر که بر ماهیت سیاسی و بر جنبه های مدیریتی حکمرانی تاکید دارد،حکمرانی را به معنای استفاده از اختیارات سیاسی و اعمال کنترل بر جامعه و مدیریت منابع به منظور توسعه اجتماعی و اقتصادی، تعریف نموده است(رونالد جانسون[2]،1990).

یکی از محققان (چارلیک) در تعریف خود حکمرانی را مدیریت اثر بخش در مسایل عمومی در چارچوب قوانین پذیرفته شده با هدف رشد و تقویت ارزش های جامعه بوسیله افراد و گروه ها معرفی نموده است. در این تعریف با نگاه هنجاری بر مفهوم حکمرانی، به ماهیت روابط بین حاکمان و دیگر افراد جامعه نگریسته شده است. براساس این تعریف شاخص های ذیل برای حکمرانی خوب تعریف شده: قانون محوری، پاسخگویی، مدیریت اثر بخش، دسترسی به اطلاعات (جامعه اطلاعاتی).

سازمان ملل متحد در گزارش توسعه نیروی انسانی تاجیکستان حکمرانی خوب را با ویژگی های آن نیز تعریف نموده است. براساس این تعریف حکمرانی خوب بر بنیادهای ذیل، وضع و محقق می شود: نظام صحیح نمایندگی (عملکرد مناسب سیاسی و همکاری مبتنی بر منافع)؛ نظام انتخاباتی صحیح؛ نظام صحیح نظارت و کنترل (مبتنی بر توزیع قدرت)، جامعه مدنی زنده و پویا (که کنترل کننده دولت و تجارت بخش خصوصی باشد)؛ رسانه های مستقل و آزاد؛ و کنترل موثر شهروندی بر ارتش و سایر نیروهای نظامی.

__________________________

[1] . United nations Development programme

[2] . Ronold w. Johnson

حکمرانی با توجه به تعریف، الگوی تعادل کننده قدرت بین دولت و دو بخش خصوصی و مدنی، نظارت کننده رفتار دولت و شهروندان، شفاف کننده روابط طرفین، تسهیل کننده فعالیت های موجود جامعه و مشروعیت دهنده قدرت موجود در هر بخش است. نمودار زیر تعاملات طرفینی یاد شده را به نمایش می گذارد.

نمودار1: تعاملات دولت، بخش خصوصی و بازار در الگوی حکمرانی خوب

[به اسکن مراجعه شود]

منبع:جانسون و مینس[1] ،1990

بنابراین حکمرانی خوب با رویکرد هنجاری و ارزش مدارانه به تعریف رابطه دو سویه دولت و بخش خصوصی و مدنی می پردازد. مفهومی جدید از دولت را در نظر می گیرد که به فرایندهای نوین اداره امور عمومی اشاره دارد. تغییراتی در نقش دولت ایجاد می نماید و روش جدید برای اداره جامعه ارائه می کند. به دولت حداقلی[2]، به حکمرانی شراکتی[3]، به مدیریت دولتی نوین[4]، به نظام اجتماعی خود تنظیمی[5] و به

__________________________

[1] . Johnson and Minis

[2] . Minimal state

[3] . corporate Governance

[4] . New public Management

[5] . Socio- cybernetic system

شبکه های خود سازمان شونده[1] توجه دارد(رودز[2] ،1990،ص209). حکمرانی خوب الگویی است در جهت اصلاح بخش عموی، تقویت جامعه مدنی و تسریع مشارکت بخش خصوصی. حکمرانی خوب در نتیجه تغییر سیاست های بانک جهانی از رویکرد کوچک سازی دولت به رویکرد توان توان مندسازی دولت، مطرح شده است، که خود نیز زاییده تجربه های ناموفق سیاست های بانک جهانی در کشورهای به ویژه بلوک شرق در اواخر دهه 80 و اوایل دهه 90 بوده است. به موجب آن بانک جهانی در توصیه های خود تجدید نظر نموده و به جای کوچک سازی دولت، حکمرانی خوب را در سیاست های خود قرار داده است. هر چند بانک جهانی همچنان به خصوصی سازی و مداخله کم تر دولت توصیه می کند، اما موفقیت خصوصی سازی و آزادسازی را منوط به تحقق شرایطی همچون شفافیت و نظام مالی می سازد و بیش از هر سیاستی بر دولتی تاکید دارد که زمینه ساز رقابت اقتصادی و تسهیل گر نظام بازار باشد.

حکمرانی خوب با تعریف فوق دارای ویژگی ها و شاخص های خاص می باشد. این شاخص ها و ویژگی ها ضمن شناساندن حکمرانی خوب، کارکردهای آن را نیز تبیین می کنند.

هاتروشاه[3] شاخص هایی مانند مشارکت شهروندان[4]، دولت محوری[5]، توسعه اجتماعی[6] و مدیریت اقتصادی[7] را برای حکمرانی خوب معرفی نموده اند و معتقدند به هر میزان در دستیابی به ویژگی های یاد شده، موفقیت حاصل شود، به حکمرانی خوب نزدیک می شود. (هاتر و شاه ،2000)

کمیته ورزشی استرالیا(ASC)[8] در مقاله ای ضمن تعریف حکمرانی خوب به مثابه عملکرد پایدار[9]، شاخص های ذیل را برای نظام حکمرانی خوب برمی شمارد

__________________________

[1] . Self- organizing networks

[2] . Rhodes

[3] . Huther & shah

[4] . Citizin particpation

[5] . Governement orientation

[6] . Social development

[7] . Economic managerment

[8] . Australian sports commission

[9] . Good Governance=Sustainable performance

(asc,2001)؛ استقلال[1] عمل نهادها و سازمان ها، شفافیت و باز بودن نظام اطلاعاتی و تصمیم گیری[2]، عدم تضاد منافع[3]، کیفیت عملکرد[4]، فرایند محوری بجای فرد محوری[5] (برای ادامه فعالیت نباید به فرد و مهارت آنان متکی بود)؛ ارتباط دو سویه بین مسئولیت و پاسخگویی[6] (توازن قدرت و پاسخگویی و مسئولیت)، عملی بودن و قابل اعتماد بودن[7] (به این معنا که نظام حکمرانی خوب نباید خیلی پیچیده و بلکه انعطاف پذیر و قابل تغییر باشد.)

UNDP نیز ویژگی ها و شاخص هایی برای حکمرانی خوب معرفی می کند که توجه و تاکید آن بر تامین حقوق شهروندی و مشارکت آن ها در تصمیم گیری و اجرای آن است. این شاخص ها عبارتند از: اجماع محوری، مشارکت، قانون محوری، کارآیی و اثر بخشی، عدالت و برابری، مسئولیت پذیری و شفافیت (UNESCAP,2002). ویژگی های یاد شده و تحقق هر یک از آن ها، شکل مناسبی از حکمرانی را بوجود می آورد. نمودار شماره 2 به تبیین این وضعیت می پردازد.

حکمرانی خوب

[به اسکن مراجعه شود]

__________________________

[1] . Independence

[2] . Transparancy and disclosure of mformation and dicision making

[3] . No conflict of interest

[4] . Quality practices

[5] . process based, not people- based

[6] . Linkages between responsibility and accountabitity

[7] . practical and reliable

در مطالعه ای که با هدف اندازه گیری وضعیت حکمرانی در 177 کشور جهان توسط بانک جهانی صورت گرفته است. شش ویژگی و شاخص ذیل برای سنجش یاد شده به کار گرفته شده است[1] (میدری، 1381، ص 50-40)

حق اظهار نظر و پاسخگویی[2] که در آن بر مشارکت مردم در امور عمومی و پاسخ دهی مسئولان به مردم تاکید می شود.

· ثبات سیاسی و آشوب[3]

· اثر بخشی دولت[4] که میزان کارآمدی و دستیابی به هدف دولت در انجام وظایف محوله تاکید دارد.

· بار مقرارت[5] که منظور میزان مقرارت اضافی و دست و پاگیر و هزینه های ناشی از آن میباشد.

· حاکمیت قانون [6]

· فساد و کاهش آن[7]

شاخص های فوق در این نگاه ملاک سنجش حکمرانی در یک کشور خواهد بود. به این معنا که به هر میزان در یک کشور دولت پاسخگوتر و کارآمدتر، ثبات سیاسی بیشتر، مقرارت اضافی و هزینه های آن کمتر، حاکمیت قانون گسترده تر و فساد محدودتر باشد، گفته می شود حکمرانی خوبتر است.

بر این اساس می توان کار ویژه های حکمرانی خوب را نیز توسعه دولت و سایر بخش ها در شاخص های یاد شده دانست. به ویژه آن که کاهش فساد از کار ویژه های برجسته تحقق حکمرانی خوب می باشد. به جهت آن که الگوی حکمرانی با ویژگی پاسخگویی، شفافیت و حق اظهار نظر سبب شکل گیری دولتی کارآمد و شفاف خواهد

__________________________

[1] . Present at;www. Worldbank. Or wbi/ goverhance

[2] . Voice and Accountability

[3] . Political instability and violence

[4] . Government effectiveness

[5] . Regulatory Burden

[6] . Rule of law

[7] . Corruption

شد. دولت شفاف، کارآمد و درستکار مبتنی بر شایسته سالاری و قوانین و مقررات ساده و روشن است، حاکمیت قانون به گونه ای منصفانه اعمال می شود، سیاست و چارچوب های قانونی در تصرف گروه های ذی نفوذ نیست، جامعه مدنی و رسانه های گروهی صدای مستقلی دارند که پاسخگویی دولت را ارتقاء می دهد؛ درآمدها، سرمایه گذاری ها و رشد افزایش می یابند و امید به زندگی طولانی تر پدیدار می شود (میدری و خیر خواهان، 1383، ص 295) و این همه در کاهش فساد تاثیر مستقیم خواهد داشت. زیرا طبق تعریف فساد اداری در نتیجه ساختار غیر شفاف، غیر استاندارد و پاسخگویی پایین شکل می گیرد.

نمودار 3: راهبردهای بهبود حکمرانی و کاهش فساد

[به اسکن مراجعه شود]

(منبع: میدری و خیرخواهان، 1383، ص 320)

راهبردهای فوق را می توان در دو دسته راهبردهای کلی؛ رقابت گسترده تر و پاسخگویی بیشتر به شرح نمودار شماره 4 دسته بندی نمود.

نمودار4: راهبرد کلی بهبود حکمرانی

[به اسکن مراجعه شود]

بنابراین در شرایطی حکمرانی بهبود خواهد یافت که جامعه مدنی تقویت یافته، سیاست های اقتصادی بهبود یابد، مدیریت منضبط مالی شکل گرفته، امور قضایی اصلاح شود و اصلاحات اداری مورد تاکید و توجه قرار گیرد. عوامل فوق می تواند علل بروز فساد را اصلاح و یا بر طرف نماید. علل و عواملی که در جدول شماره 2 اشاره شده است. عواملی مانند فقدان حقوق سیاسی و آزادی های مدنی، وسعت دخالت های دولت در امور اقتصادی، پاسخگویی کم و ناکافی بخش دولتی و مانند آن.

در مقابل در حکمرانی بد، نرخ رشد درآمد کاهش یافته، سرمایه انسانی و سرمایه اجتماعی تنزل می یابد و سرعت به پایان رسیدن منابع طبیعی افزایش خواهد یافت. در دولت هایی با حکمرانی بد، شاهد مجموعه اختلال زایی از سیاست های اقتصادی و نهادی خواهد بود که بهره روی عوامل تولید، رشد اقتصادی و ریشه کنی فقر را کند می کند (میدری و خیرخواهان، 1383، ص 297).

این در حالی است که در بخش آغازین به وجود رابطه بین فساد با فقر و درآمد پایین و تنزل سرمایه انسانی و اجتماعی، اشاره شده است.

به این معنا که هر جا فساد بالا باشد فقر نیز افزایش می یابد و درآمدها کاهش یافته و سرمایه انسانی و اجتماعی تنزل خواهد یافت. بطور کلی فساد با عدم توسعه ملازمه دارد پژوهش های متعدد تاثیر زیان بار فساد بر توسعه را نشان می دهد (مایورو 1990)، تاثیر آن بر سرمایه گذاری، بر عدم تخصیص بهینه هزینه های عمومی، بر فقر و بر تجارت، بسیار مشهود است. برای مقابله با این مشکل فساد باید کاهش یابد. کاهش فساد نیازمند ساز و کار نهادی است. یکی از ساز و کارهای نهادی، بهبود حکمرانی و تحقق حکمرانی خوب است که سبب تقویت جامعه مدنی، بهبود سیاست های اقتصادی، افزایش نرخ رشد درآمد، افزایش سرمایه انسانی، سرمایه اجتماعی و غیره می شود.

بنابراین رابطه دو سویه بین بهبود حکمرانی و کاهش فساد برقرار می باشد. بر این اساس فساد تابعی از حکمرانی است. به هر میزان شاخص های حکمرانی بهبود یابد، شاخص های فساد کاهش خواهد یافت.

لذا یکی از راه های کاهش فساد افزایش شاخص های حکمرانی خوب در نظام اداری، سیاسی و اجتماعی خواهد بود. ارتباط یاد شده و منحنی حاصل از آن و شیب منحنی در نمودار شماره 4 نمایش داده شده است.

[به اسکن مراجعه شود]

در نمودار فوق شیب منحنی صعودی نشان داده شده است، به این معنا که به هر میزان حکمرانی بهبود یابد، فساد نیز کنترل یافته و سلامت اداری افزایش می یابد. مقایسه دو سویه شاخص ها و عوامل هر یک از دو متغیر فوق در نمودار شماره 6 نمایش داده شده است.

[به اسکن مراجعه شود]

شاخص ها و راهبردهای بهبود حکمرانی

عوامل فسادزا

1. بهبود سیاست های اقتصادی

· مقررات زدایی و آزادی ورود و رقابت

· ساده سازی قوانین

· کاهش نرخ های مالیاتی

· کاهش یا از بین بردن تبعیض علیه بخش خصوصی

· محدودیت دولت در امور اقتصادی و کاهش مخارج عمومی

2. اصلاحات اداری و مدیریت مالی

· تمرکز زدایی

· نظام شایسته سالاری در ترفیع و استخدام

· ارزیابی خدمت

· تدوین نظام کار راهه شغلی

· حسابرسی بخش مالی

· ناظم بودجه ریزی منعطف

· ایجاد دولت الکترونیک

· اصلاح مناقصات دولتی

3. اصلاح قضایی

· استقلال دستگاه قضایی

· استفاده از نهادهای مدنی

· به کارگیری شیوه های شفاف و ضابطه مند در استخدام قضات

· کاهش تصرف قانونی- قضایی

4. تقویت جامعه مدنی

· آزادی نشر و مطبوعات

· گسترش سازمان های غیر دولتی

· مشارکت مردم در تصمیم گیری های دولت

· تقویت احزاب

5-اصلاحات سیاسی

· برخورد با گروه های هم سود و تصرف دولت

· اصلاحات احزاب سیاسی و تامین مالی فعالیت های سیاسی

· پاسخگویی رهبری سیاسی

· اصلاحات پارلمانی

وضعیت اقتصادی جامعه و کارکنان دولتی

چند نرخی بودن ارز

مالیات های افراطی

محدویت های تجاری و واردات کالا

یارانه های دولتی

پاسخگویی کم و ناکافی بخش دولتی

مالکیت و دخالت گسترده دولت در امور اقتصادی

افراط در وضع قوانین و مقرارت به منظور محدود نمودن بخش خصوصی

عدم اصلاح یا تغییر قوانین مالیاتی

عدم تاثیر روش های نظارتی سازمان های بارزسی و نظارتی

روابط خویشاوندی و آشنایی با کارکنان دولت

ارتباط مستقیم و مکرر ارباب رجوع با کارکنان دولت

عدم حساسیت جامعه نسبت به ترویج معیارهای اخلاقی

فقدان حقوق سیاسی و آزادی های مدنی

نمودار6: مقایسه دو سویه شاخص ها و عوامل حکمرانی

اکنون و در پایان سخن به توضیح چند نمونه از شاخص ها و راهبردهای یاد شده و تاثیر آن بر فساد اداری می پردازیم.

1- حقوق و آزادی های مدنی

تحقیقات نشان داده است که بین حقوق سیاسی؛ شامل (انتخابات مردم سالار، قوه قانون گذاری، احزاب مخالف) و آزادی های مدنی، مانند؛ (رسانه های گروهی آزاد و مستقل، آزادی بیان و تشکیل اجتماع) و فساد همبستگی منفی وجود دارد (میدری و خیر خواهان، 1383، ص 314). نمودار شماره 7 همبستگی بالای میان آزادی های مدنی و آزادی مطبوعات را با فساد نشان می دهد.

نمودار 7: رابطه فساد و حقوق و آزادی های مدنی

[به اسکن مراجعه شود]

(منبع: کافمن[1], 1998)

2- حق اظهار نظر و مشارکت

مشارکت به معنای لحاظ نمودن نظرات همه افراد در تصمیم گیری و دخالت دادن آن ها در تصمیمات است (USAID,2000)[2]. پژوهشی های بانک جهانی نشان می دهد که هر چه مشارکت نفع برندگان (ذی نفعان) در طراحی و اجرای پروژه ها بیش تر باشد، عملکرد پروژه و خدمات رسانی آن بهتر خواهد بود، (میدری و خیرخواهان، 1382، ص 333). از این رو سیاست گذاری و اجرای پروژه های بزرگ دولتی باید با در نظر گرفتن

__________________________

[1] .Kaufmann

[2] . Stakeholder

نظرات ذی نفعان (حق اظهار نظر) و مشارکت کلیه بهره وران از توسعه (ذی نفعان) انجام شود. زیرا نظر سنجی از مشتری و شهروندان که نظرات باز خوردی شهروندان را در برمی گیرد، در بسیای از کشورهای جهان به ارتقاء عملکرد بخش دولتی و کاهش فساد کمک کرده است. نمونه آن در شیلی، آرژانتین و هند تجربه شده است (همان، ص 332).

3- شفافیت[1] و نظارت عمومی

شفافیت به معنای آزاد گذاشتن جریان اطلاعات و قابل دسترس بودن آن برای همه کسانی که در ارتباط با تصمیمات هستند. (UNESCAP,2002). شفافیت، جریان یافتن به موقع و مطمئن اطلاعات اقتصادی، اجتماعی و سیاسی در مورد استفاده سرمایه گذاران خصوصی از وام ها و ارزش اعتباری وام گیرندگان، خدمات رسانی دولت، سیاست های مالی و پولی و فعالیت های موسسات بین المللی را فراهم می سازد. شفافیت به معنای اختیار دادن به شهروندان برای تبدیل شدن به میلیون ها حسابرس در جامعه و داشتن حق اظهار نظر و دسترسی به مطبوعات آزاد است.

در مقابل فقدان شفافیت به معنای آن است که هر شخص مانند یک کارگر ارشد دولت، نهاد عمومی، شرکت یا بانک عمدتاً مانع دسترسی به اطلاعات می شود یا اطلاعات نادرست ارائه می دهد. لذا فقدان شفافیت با ایجاد عدم تقارن های اطلاعاتی میان قانونگذاران و تنظیم گران و آن هایی که مشمول مقرارت قرار می گیرند، عرصه را برای فساد گسترش می دهد.

مطالعات نشان می دهد که فقدان شفافیت سبب شکل گیری بحران هالی مالی، اداری و سیاستگذاری می شود و در مقابل شفافیت اطلاعات در سازمان ها، سبب فساد کم تر و حکمرانی و عملکرد اقتصادی بهتر است (میدری و خیرخواهان، 1383، ص 335).

همچنین نظارت جامعه مدنی (نظارت عمومی) بر تصمیم گیری و عملکرد بخش دولتی و مشارکت در این امور یک موازنه سازی و ابزار مهم برای مبارزه با فساد و بهبود حکمرانی است. این فرایند باعث شفاف شدن دولت از نظر مردم و افزایش اختیارات شهروندان برای ایفای یک نقش فعال می شود.

__________________________

[1] . Transparncy

4- رقابت و ورود و خروج آزاد

یکی از سرچشمه های اصلی فساد (بویژه فساد در سطوح مدیریت ارشد) تمرکز قدرت در دست افرادی است که از نفوذ سیاسی خود در دولت برای کسب منافع شخصی استفاده می کنند. این مساله به ویژه در کشورهایی که ثروت های طبیعی فراوان دارند مانند نفت و گاز و آلومینیوم، چشمگیر است. فسادهایی مانند عدم پرداخت مالیات ها، حساب های غیر شفاف خارجی، خرید امتیازها و مجوزها و خرید رای و فرامینی که ورود و خروج و رقابت را محدود می کنند. آزاد نمودن رقابت و ورود و خروج راه حلی برای مقابله با فساد فوق است. اقداماتی از قبیل؛ انحصار زدایی، مقررات زدایی، تسهیل ورود و خروج از طریق تصفیه دارایی ها و رویه های کارامد، و ارتقای رقابت، از جمله راه حل های مسئاله است.

جمع بندی

این مقاله به تحلیل رابطه فساد با الگوی حکمرانی خوب پرداخته است.

گفته شد که فساد اشکال مختلفی دارد، از فساد مالی تا فساد اخلاقی، سیاسی و اداری. که هر یک نقش مخربی بر نظام اجتماعی جامعه ایفا می کنند. پیامدهای مخرب و زیانبار فساد مرز نمی شناسد، اما تاثیرات منفی آن در کشورهای در حال توسعه به مراتب بیش تر از کشورهای توسعه یافته است. در بسیاری از این جوامع، فساد هزینه های اقتصادی سنگینی به بار می آورد، عملکرد بازارهای آزاد را دچار اختلال می کند، باعث کندی روند توسعه اقتصادی می شود و توانایی نهادها و بوروکراسی در ارائه خدمات مورد نیاز شهروندان را کاهش می دهد.

فساد با توصیف فوق ناشی از عوامل مختلفی است. عوامل موثر در ایجاد فساد اداری به چهار بعد اقتصادی، فرهنگی، مدیریتی و سیاسی تقسیم شده است که برای هر بعد روش هایی به منظور مقابله با فساد ارائه شده است.

روش هایی که معطوف به اصلاحات سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و مدیریتی است. روش های سیاسی و مدیریتی بیشتر معطوف به تغییر ساختار دولت و سازمان ها است. به جهت آن که فساد اداری را متاثر از ساختار اداری ناکارآمد، بوروکراسی منفی، نظام

مدیریت غیر موثر، فقدان نظام شایسته سالاری و عدم وجود رابطه بین عملکرد و بهره مندی از نظام می داند. آنچه که این مقاله دنبال نمود، مقابله با فساد و بهبود سلامت اداری از طریق بازنگری و اصلاح رابطه دولت با سایر بخش ها و تبیین نقش جدید دولت در جامعه است. رابطه ای که در الگوی حکمرانی خوب تدوین شده و در آن بر تعامل و ارتباط دو سویه دولت با دو بخش دیگر (خصوص و مدنی) تاکید می شود. تحلیل مقاله نشان داده است که به هر میزان شاخص های حکمرانی خوب در جامعه بهبود یابد، فساد نیز کاهش یافته و شاخص های سلامت اداری برجسته می شود. این رابطه در نمودار دوسویه شاخص ها و عوامل حکمرانی ترسیم و توصیف شده است. به گونه ای که به هر میزان در شاخص های حکمرانی بهبود حاصل می شود, عوامل فسادزا نیز کنترل شود، در پایان این گفتار نیز به توضیح چند نمونه از شاخص ها و راهبردهای حکمرانی و تاثیر آن بر فساد اداری پرداخته شده است. در این نمونه ها به توضیح تاثیر حقوق و آزادی های مدنی، حق اظهار نظر و مشارکت، شفافیت و نظارت عمومی, رقابت و ورود و خروج آزاد، پرداخته است.

منابع و مأخذ فارسی

1. مدنی، جلال الدین, 1370, مبانی و کلیات حقوق، تهران، نشر همراه

2. منصور نژاد، محمد, 1384, بررسی تاثیر فساد اداری بر امنیت اجتماعی، تهران، مجله توسعه مدیریت، شماره 66

3. رهبر، فرهاد و میرزاوند، فضل الله و زال پور، غلامرضا, 1381, بازشناسی عارضه فساد مالی، جلد اول، تهران، نشر جهاد دانشگاهی

4. حبیبی، نادر, 1375, فساد اداری، عوامل موثر و روش های مبارزه، تهران، موسسه فرهنگی انتشارتی وثقی

5. حق شناس علی محمد و دیگران, 1379, فرهنگ معاصر هزاره، تهران، انشارات فرهنگ معاصر

6. فرخ سرشت، بهزاد, 1383, بررسی عوامل موثر در بروز فساد اداری، تهران، دانش مدیریت، شماره 66

7. قلی پور رحمت ا... ,1383, نقش دولت در حمرانی خوب، پایان نامه دکتری، تهران، دانشکده حسابداری و مدیریت دانشگاه علامه طباطبایی

8. میدری احمد و خیرخواهان جعفر, 1383, حکمرانی خوب، بنیان توسعه، تهران، مرکز پژوهش های مجلس

9. زاهدی شمس السادات, 1379, مدیریت فراملیتی و جهانی؛ نگرش تطبیقی، تهران، انتشارات سمت

10.میدری احمد, 1381، سازگاری انواع حکمرانی شرکتی با اقتصاد ایران، پایان نامه دکتری، تهران. دانشکده اقتصاد دانشگاه تهران

منابع و مآخذ لاتین

1. Friedrich, carl j. (1972) "The pathology of politics", new york, Harper and Row,

2. Huther and shah (2000), "Applying a simple measure of Good Governunce", available at. www. World bank. Or wbi/ governance/ pdf/ wps 1994.

3. Kaufmann, daniel, et. al, "Aggregating Governance indicators", policy research working paper, no 2195. World Bank, policy resenrch Department, washingtion, p.c. 1999, available at http://www. World bank. Or wbi/gover.

4. Mauro, paolo(1995), "corruption and Growth" , quarterly journal of Economics, 110(3).P. 681-712

1.

2. Myrdall, Gunnar (1968), Asian Drama, New York, Pantheon,

3. Nye, js(1967) "Corruption and political development: A Cost Benefit Analysis," American political science Review,

4. Rhodes R.A.W (1999), " Theoretical perspectives on the plural state".

5. Ronald, w Johnson and Henry p. minis (1990), "Toward Democratic decentraliZation", USAID, washingtion. Peresent at: www. Rti: or pubs/ toward- demo- decen. Pd2.

6. Tanzi vito (1994) , corruption governement activities, and markets, IMF working papers, wp/94/99, international monetry Fund, washington D.C.

7. UNESCAP (2002), "what is Good governance, available at: http//www. Unscap, or huset/ g governance,

8. Winod, Thomas, et al. "Quality of Growth", chopter 6

کليه حقوق برای پرتال علوم انسانی مح