بررسي رابطة فقه حكومتي و دانش خط‌ مشي عمومي شباهت‌ها، تفاوت‌ها و نتايج

بررسي رابطة فقه حكومتي و دانش خط‌ مشي عمومي شباهت‌ها، تفاوت‌ها و نتايج    

محمّدحسن جعفري

دانشجوي دكتري مديريت مؤسسه آموزشي و پژوهشي امام خميني(ره).

چكيده

«فقه حكومتي» مقوله‌اي است كه در چند سال اخير، موضوع بحث محافل علمي، به‌ويژه در درون حوزة علميه قرار گرفته است. از سوي ديگر، «خط‌مشي عمومي» دانشي است داراي ادبيات علمي نسبتاً مشخص. اين دو مقوله هرچند در دو فضاي متفاوت علمي مطرح شده است، اما مي‌توان با مقايسة اين دو مفهوم، دقت نظر بيشتري در هر دو مقوله پيدا كرد. در اين تحقيق، با روش تحليلي، ابتدا دو مفهوم به مؤلّفه‌هاي اصلي خود تحليل شده و بر اين اساس، ميان اين دو مقايسه صورت پذيرفته و شباهت‌ها و تفاوت‌هاي دو مفهوم بيان شده است. نتيجة نظري اين مقايسه آن است كه دو مفهوم از لحاظ ظاهري و روبنايي با هم شباهت دارند، اما در مباني مختلف هستند. از لحاظ كاربردي نيز نتيجة اين مقايسه آن است كه در توسعة دانش فقه حكومتي صرفاً مي‌توان از ساختارها و روبنا‌هاي دانش خط‌مشي عمومي استفاده كرد، اما بايد به تفاوت در مباني به دقت توجه شود

كليدواژه‌ها: فقه، خط‌مشي، حكومت،‌ سياست.

مقدّمه

علم فقه اسلامي يكي از مهم‌ترين و اصيل‌ترين علوم اسلامي است كه سابقة شكل‌گيري آن به عصر آغازين پيدايش دين مقدّس اسلام بازمي‌گردد. مي‌توان فرمان قرآن به تفقّه در دين1 و سيرة عملي ائمّة اطهار عليهم‌السلام در پرورش فقها2 و سيرة قولي ايشان در ترغيب و تشويق به يادگيري فقه3 را عمده‌ترين عامل پيدايش اين علم دانست. سرعت رشد و گسترش اين علم با آغاز عصر غيبت و تدبير راه‌گشاي ائمّة اطهار عليهم‌السلام در ارجاع شيعيان به فقها، افزايش پيدا كرد و در طول بيش از هزار سال، علما و انديشمندان بسياري عمر گران‌ماية خود را صرف ترويج و توسعه كمّي و كيفي اين علم كرده‌اند و كتاب‌ها و رساله‌هاي متعددي از خود بجا گذاشته‌اند. در عصر حاضر نيز مي‌توان علم فقه را گسترده‌ترين و مهم‌ترين علم رايج در حوزه‌هاي علميه شيعي دانست.

موضوع علم فقه اعمال و رفتار مكلّفان است و دربارة حكم رفتار انسان‌ها از حيث وجوب و حرمت و استحباب و كراهت و اباحه، و نيز صحّت و بطلان به عنوان صفت رفتار مكلّفان بحث مي‌كند.4 بنابراين، مي‌توان علم فقه را عملي‌ترين و كاربردي‌ترين علم اسلامي دانست كه هيچ مكلّفي از آن بي‌نياز نيست؛ چراكه هر انساني در طول زندگي خود، به ناچار اعمال و رفتارهاي متعددي انجام مي‌دهد و تشخيص اينكه حكم اين اعمال و رفتار چيست، بر عهدة علم فقه است.

با توجه به توضيح مختصري كه دربارة اهميت و گستردگي و كاربرد علم فقه ارائه شد، آشكار مي‌شود كه يكي از موضوعات قابل طرح در علم فقه، موضوع حكومت و رفتار حاكم در قبال مردم و رفتار مردم در قبال حاكم است. حكومت موضوعي است كه انسان‌ها و جوامع به آن نيازمندند و تحقق اين موضوع، موجب پديد آمدن رفتارهاي متعدد، چه از سوي حاكمان و چه از سوي محكومان، مي‌شود و تعيين و تشخيص احكام اين رفتار از دايرة فقه خارج نيست. از منظر واقعي و تحقق عيني نيز اگر به منابع فقهي مراجعه شود، آشكار خواهد شد كه مباحث مربوط به حكومت و ارجاع به حاكم شرع يا وظيفة حاكم شرعي، در موضوعات متعددي مطرح شده و فقه موجود نيز تا حدّي به مباحث مربوط به حكومت و حاكم شرع پرداخته است.5

با وجود طرح مباحث گوناگون مربوط به حاكم و حكومت در منابع فقهي، اصطلاح «فقه حكومتي»، در اين منابع رايج نيست و در منابع رايج فقهي، چنين اصطلاحي، بخصوص با معنايي كه اخيراً از آن اراده مي‌شود، نيامده است.6 ازاين‌رو، با توجه به طرح اين مفهوم در سال‌هاي اخير، بررسي چيستي اين مفهوم امري لازم و ضروري است و مي‌تواند مانع از كج‌فهمي و اشتباه و سبب قرار گرفتن توسعة اين مفهوم در مسير درست شود.

از سوي ديگر، موضوع «خط‌‌مشي عمومي»7 موضوعي است كه مدتي نه چندان طولاني است در ادبيات علمي روز دنيا مطرح شده است.8 البته در همين مدت نسبتاً كوتاه، تحقيقات و كارهاي علمي فراواني در اين زمينه انجام شده است، تا حدّي كه امروزه معمولاً اين مقوله را يك رشتة علمي مستقل مي‌دانند.9 فرضية اين تحقيق آن است كه دو مقولة «فقه حكومتي» و «خط‌مشي عمومي» ارتباط وثيقي با هم دارند و بررسي رابطة اين دو مفهوم با يكديگر مي‌تواند درك بهتري از هر دو مقوله ايجاد كند و به‌ويژه در موضوع «فقه حكومتي»، افق‌هاي جديدي ايجاد نمايد. البته بايد توجه داشت به همان نسبت كه مقايسة دو مفهوم مي‌تواند مفيد باشد، سطحي‌نگري در اين مقايسه مي‌تواند مضر باشد و موجب نتيجه‌گيري نادرست شود. در اين تحقيق، تلاش بر آن است كه در مقام مقايسه، هم ظواهر و سطح بيروني دو مقوله با هم مقايسه شود و هم مباني و سطح عميق دو مفهوم.

براي اين كار، ابتدا مفهوم «فقه حكومتي» به صورت مستقل تحليل مي‌شود و احتمالات مختلف دربارة آن بررسي مي‌گردد و احتمال مناسب‌تر توضيح داده مي‌شود. در ادامه، تلاش مي‌شود خط‌‌مشي عمومي تبيين گردد. تا ابعاد مختلف اين مفهوم شكافته شود. سپس ميان اين دو مفهوم مقايسه صورت گيرد و وجوه تشابه و تفاوت آنها بررسي شود و در نهايت، به عنوان نتيجة تحقيق نسبت دو مفهوم «فقه حكومتي» و «خط‌‌مشي عمومي» تبيين گردد و ثمرات نظري و عملي اين مقايسه توضيح داده ‌شود.

فقه حكومتي

«فقه» در لغت، به معناي علم پيدا كردن به يك موضوع و فهم آن است؛ اما در اصطلاح عام، به «علم دين» اختصاص پيدا كرده؛ چراكه علم دين داراي شرافت و فضيلت نسبت به ساير علوم است.10 بعيد نيست اختصاص يافتن معناي فقه به علم دين، متأثّر از كاربرد قرآني و روايي فقه باشد؛ زيرا ـ همان‌گونه كه اشاره شد ـ در قرآن و روايات بر تفقّه در دين زياد تأكيد شده است و خود اين تأكيد زياد مي‌تواند سبب نقل به اين معناي خاص شده باشد. البته تخصيص معناي «فقه» در حد اختصاص آن به علم دين باقي نمانده، بلكه «فقه» در اصطلاح جديدتر، به «علم دين در حدّ احكام عملي و مناسك رفتاري آن» اختصاص يافته است.11 بنابراين، «فقه» در اصطلاح رايج امروزي، عبارت است از: علمي كه به بررسي و استنباط حكم رفتار و اعمال مكلّفان مي‌پردازد. البته گاهي فقه به محصول اين علم و نتايج حاصل از آن، يعني «احكام و مناسك» نيز گفته مي‌شود. بر اساس اصطلاح دوم، فقه به «عبادات» و «معاملات» تقسيم مي‌شود و مراد از آن در وهلة اول، علمي نيست كه به احكام معاملات يا عبادات مي‌پردازد، بلكه خود احكام عبادات يا معاملات به عنوان نتايج حاصل از علم، مصداق فقه در اين اصطلاح است.

اكنون با توجه به توضيح اجمالي معناي اصطلاحي «فقه»، مي‌توان با دقت بيشتري مفهوم اصطلاح «فقه حكومتي» را بررسي كرد. پيش از اين‌ كار، تذكر اين نكته لازم است كه اضافه شدن وصف «حكومتي» به يك علم از همان جهت علم بودن آن، چندان روشن نيست و ـ مثلاً ـ معنا ندارد كه گفته شود: رياضيات حكومتي يا اقتصاد حكومتي. بنابراين، اصطلاح «فقه حكومتي» نيازمند تبيين و توضيح بيشتر است. ازاين‌رو، در اين قسمت به طرح و بررسي احتمالات ممكن دربارة اصطلاح «فقه حكومتي» پرداخته مي‌شود:

الف. «فقه حكومتي» به معناي علم فقه يا احكام فقهي مورد حمايت حكومت

در اين معنا، وصف «حكومتي» به اين معناست كه حكومت از اين علم يا از نتايج اين علم حمايت مي‌كند و سبب ترويج و توسعة آن مي‌شود؛ مثلاً، وقتي گفته مي‌شود: «رسانه‌هاي حكومتي»، مراد رسانه‌هايي است كه از طرف حكومت حمايت مي‌شود. همان‌گونه كه اشاره شد، در برخي منابع گاهي اين معنا اراده شده است.12 اما اين معنا از «فقه حكومتي» به عنوان يك اصطلاح، در كاربرد امروزي قطعاً مراد نيست. البته ممكن است برخي احكام مانند حجاب يا مالكيت مورد حمايت برخي حكومت‌ها قرار گيرد، اما در اين صورت، به چنين احكامي «فقه حكومتي» گفته نمي‌شود، بلكه معمولاً به آنها قوانين حكومتي ـ به معناي قوانيني كه حكومت پشتيبان آنهاست ـ گفته مي‌شود. همچنين اينكه يك علم بخواهد مورد حمايت حكومت قرار گيرد قابل تصور است، اما اين مسئله موجب آن نخواهد شد كه آن علم هويّت و شخصيت ممتازي پيدا كند و در اين صورت، قيد «حكومتي» نمي‌تواند جنبة احترازي داشته باشد و چنين استعمالي مرسوم نيست، مگر اينكه به اعتبار احكام خاصي كه مورد حمايت حكومت قرار گرفته، علمي را هم كه به آن احكام خاص مي‌پردازد «فقه حكومتي» بناميم.

ب. «فقه حكومتي» به معناي احكام13 مربوط به حكومت در فقه موجود

در اين معنا، قيد «حكومت» وصف براي فقه به معناي «احكام و نتايج علم فقه» است و سبب تقسيم احكام به دو دستة مربوط به حكومت و غير آن مي‌شود. همان‌گونه كه در مقدّمه اشاره شد، احكام فقه اسلامي داراي شمول و گستردگي زيادي است و قطعاً بخشي از احكام آن به حكومت مربوط است. حال همان‌گونه كه احكام فقه موجود به اعتباري به احكام، عبادات و احكام معاملات تقسيم مي‌شود، مي‌توان به اعتبار ديگري آن را به احكام مربوط به حكومت و احكام مربوط به غير آن تقسيم كرد. در اين صورت، آن بخش از احكام فقه موجود را، كه مربوط به حكومت است، مي‌توان «فقه حكومتي» ناميد و البته ممكن است از علمي هم كه به اين دسته از احكام مي‌پردازد به «فقه حكومتي» تعبير كرد.

در بررسي اين معنا، بايد بيان داشت كه اصطلاح «فقه حكومتي» به اين معنا، صرفاً يك دسته‌بندي جديد در احكام ايجاد مي‌كند و هرچند ممكن است اين تقسيم جديد از جهاتي داراي خاصيت و اثر باشد و ـ براي مثال ـ اثبات كند كه بخش عظيمي از فقه به مباحث حكومت مربوط است، اما صرف ارائة دسته‌بندي جديد از يك علم، سبب گسترش و تحوّل آن علم نمي‌شود.

ج. «فقه حكومتي» به معناي احكام مورد نياز حكومت و رفتار حكومتي

اگر موضوع علم فقه را اعمال و رفتار مكلّفان بدانيم و از سوي ديگر، توجه شود كه حكومت اقتضاي رفتار خاصي را، هم براي حاكمان و هم براي محكومان دارد، به اين نتيجه مي‌رسيم كه بررسي رفتار حكومتي، هم از لحاظ حاكمان و هم از لحاظ محكومان موضوع علم فقه است. حال با توجه به وجود حكومت در دوران‌هاي گذشته، بخشي از مسائل مربوط به رفتار حكومتي در فقه گذشته متبلور شده و احكامي دربارة آن بيان گرديده كه بررسي اين احكام معناي دوم از «فقه حكومتي» است. اما حكومت، به‌ويژه در دوران معاصر و با شيوه‌هاي جديد، قطعاً مسائل و موضوعات متعدد ديگري براي بررسي فقهي پديد مي‌آورد كه پرداختن به آنها موضوع معناي سوم براي فقه حكومتي است. بر اساس اين معنا، صرفاً به احكام موجود در فقه نگاه نمي‌شود، بلكه احكام بسياري كه مربوط به حكومت است اما در فقه موجود به آن پرداخته نشده نيز مدّ نظر قرار مي‌گيرد و مسائل جديدي براي علم فقه طرح مي‌شود كه پاسخ به آنها احكام جديدي توليد مي‌كند.

بر اساس اين اصطلاح، طرح بحث «فقه حكومتي» نه صرفاً يك تقسيم جديد، بلكه يك دسته مسائل و احكام جديد براي فقه ايجاد و بررسي آنها مي‌تواند موجب گسترش كمّي و كيفي علم فقه شود. اما بايد توجه داشت كه صرف پرداختن به مسائل جديد و گسترش كمّي و كيفي يك علم، موجب تحوّل هويّتي آن علم نمي‌شود و نمي‌توان وصف جديدي براي آن علم ايجاد كرد. بنابراين، به نظر مي‌رسد تعبير «فقه احكام حكومتي» براي اين معنا و معناي قبل، مناسب‌تر از اصطلاح «فقه حكومتي» است، هرچند برخي براي تعبير از آن بخش فقه، كه به بررسي احكام حكومت مي‌پردازد، واژة «فقه سياسي» يا «فقه الخلافه» يا «فقه الحكومه» را مناسب‌تر ديده‌اند. 14

د. «فقه حكومتي» به معناي فقه دستورات حاكم

اقتضاي حكومت، وجود دستوراتي خاص است. هرچند حكومت‌ها بر اساس قواعد و احكام كلي حكومت مي‌كنند، اما هيچ حكومتي نمي‌تواند صرفاً به قواعد كلي اكتفا كند و دستور و فرمان خاصي نداشته باشد. در حكومت اسلامي نيز هرچند احكام و قوانين كلي در فقه وجود دارد و يا مي‌تواند موجود باشد، اما حاكم اسلامي نمي‌تواند صرفاً به آن احكام كلي اكتفا كند و براي ادارة جامعه نياز دارد كه در مصاديق مشخص، احكام معيّن داشته باشد. بنابر تصريح برخي محققان، در نگاه اسلامي، دستة اول از احكام از سنخ اخبار است و فقيه دربارة آن‌ها، صرفاً به كشف حكم الهي و اخبار از آن مي‌پردازد. اما در دستة دوم، شأن فقيه حاكم شأن انشا و ايجاد حكم است.15 به تعبير ديگر، مي‌توان تفاوت اين دو دسته از احكام را به توان ميان فتوا و حكم در اصطلاح فقها و اصوليان ارجاع داد.

آنچه در معاني گذشته به آن اشاره شد، از سنخ دستة اول بود، و آنچه در معناي چهارم اراده شده از سنخ دستة دوم است. بر اساس اين معنا، فقيه در حكومت خود، دستورات و فراميني صادر مي‌كند كه به خود آن دستورات «حكم حكومتي»، و به دانش بررسي‌كنندة احكام حكومتي «فقه حكومتي» گفته مي‌شود.16

در بررسي اين معنا، مي‌توان گفت: با توجه به مباني كلامي شيعه و بر اساس مراتب توحيد، حق تشريع منحصر در خداوند متعال است و غير او حق تشريع مستقل ندارد.17 بنابراين، احكام حكومتي به معناي اينكه فقيه حق تشريع داشته باشد، دست‌كم از سوي برخي فقها به شدت انكار شده و ادعا گرديده كه كسي نيز به آن متلزم نيست. دليل اين مطلب هم اين‌گونه بيان شده كه دين خدا كامل است و چيزي در آن فروگذار نشده تا كسي بخواهد آن را تكميل كند. بنابراين، احكام ولايي نه به معناي تشريع مستقل، بلكه به معناي اجراي احكام كلي است.18 البته در اينجا، اين مشكل وجود دارد كه اگر احكام حكومتي صرفاً اجرا و تطبيق احكام كلي است، ضمانت اجرايي آن در كجاست؟ آيا ضمانت اجرايي آن همان ضمانت اجرايي احكام كلي است كه در اين صورت، اگر آن احكام كلي به صورت ديگري هم تطبيق شود، مشكلي پيش نمي‌آيد و در واقع، تبعيت از حاكم الزامي نيست و هر كس اگر صرفاً به احكام كلي عمل كند، از عهدة انجام آنها برآمده است. اما اگر ضمانت اجرايي احكام حكومتي به حكم كلي تبعيت از فقيه ارجاع شود، در اين صورت، چرا لزوم تبعيت از فقيه به صرف تطبيق احكام كلي، مقيّد مي‌شود؟ البته در اين خصوص، جاي بحث بسيار وجود دارد كه از فرصت اين مقاله خارج است، اما به هر حال، اولاً اصل وجود حكم حكومتي به معناي انشاي حكم توسط فقيه ـ دست‌كم، از سوي برخي فقها ـ محل تأمّل است. ثانياً، فقه حكومتي به معناي فقه احكام و انشائات حكومتي چندان روشن نيست. آيا فقه در اينجا، به معناي همان احكام حكومتي است كه در اين صورت، آوردن آن معناي جديدي افاده نمي‌كند و زايد است. آيا فقه در اينجا، به معناي «شيوة استنباط» است؟ در اين صورت، گفته شد كه در احكام حكومتي استنباطي صورت نمي‌گيرد، بلكه صرفاً انشاي حكم است. آيا منظور اين است كه استنباطي از احكام كلي، كه منجر به حكم حكومتي مي‌شود، «فقه حكومتي» است؟ در اين صورت، بايد تبيين شود كه اين استنباط چه تفاوتي با فقه غيرحكومتي دارد. در هر صورت، به نظر مي‌رسد كه اين معنا هرچند افق جديدي ايجاد مي‌كند و موضوعات حكومتي را از احكام كلي متمايز مي‌سازد، اما ابهاماتي هم دربارة آن وجود دارد و معناي مشخصي دربارة فقه حكومتي ارائه نمي‌دهد.

ه‍ . «فقه حكومتي» به معناي يك رويكرد متمايز به فقه

در تاريخ فقه شيعي، به عنوان يك رشته علمي، شيوه‌ها و رويكردهاي متفاوتي وجود داشته است. برخي دربارة اين شيوه‌ها اصطلاح «ادوار فقه»19 و برخي نيز اصطلاح «مكاتب فقهي»20 را به كار برده‌اند. فقها در كار فقهي خود، در دوره‌هاي گوناگون، از شيوه‌ها و مكاتب متفاوتي تبعيت كرده‌اند كه اين شيوه‌ها هرچند در بسياري از مباني و نتايج يكسان بوده، اما تفاوت‌هايي در مباني و نتايج آنها نيز وجود داشته است؛ مثلاً، شيوة اجتهادي و شيوة اخباري دو شيوة استنباط فقهي است كه در برخي اصول و برخي نتايج، تفاوت‌هايي با هم دارند. حال بر همين اساس، مي‌توان فقه حكومتي را يك شيوة متمايز با شيوه‌هاي قبلي استنباط فقهي دانست كه مي‌تواند در برخي مباني و نتايج با فقه غيرحكومتي متفاوت باشد. برخي از آن به «فقه فردي»21 تعبير مي‌كنند و برخي نيز به «فقه سنّتي».22 در اين معنا، وصف «حكومتي» بيانگر يك شيوه و نگاه متمايز به فقه است و اين وصف پيش از آنكه وصف احكام فقهي باشد، وصف خود فقه به عنوان يك دانش است و شامل همة بخش‌هاي فقه مي‌شود. همان‌گونه كه فقه اجتهادي و فقه اخباري دو رويكرد متمايز به فقه است، كه در عين داشتن هدف واحد، مقتضي شيوه‌ها و قواعد متمايزي در خود علم فقه است، فقه حكومتي نيز منظري متمايز به فقه است كه شيوه‌ها و قواعد متمايزي دارد.23

و. «فقه حكومتي» به معناي بررسي مباحث علمي و اعتقادي مربوط به حكومت از منظر اسلام

بر اساس اين معنا، «فقه حكومتي» به معناي فهم و درك ديدگاه اسلام نسبت به مباحث مربوط به حكومت است و مي‌توان آن را مساوي با انديشة سياسي اسلام دانست. بر اساس اين معنا، «فقه» به معنايي گسترده‌تر از اصطلاح امروزي و به معناي اصلي آن، يعني درك و فهم، به كار رفته و مختص علم به احكام عملي نيست. بنابراين، مي‌توان اين معنا براي فقه حكومتي را خارج از اصطلاح رايج فقه دانست.

البته بعيد نيست بتوان معاني ديگري نيز براي فقه حكومتي تصوير كرد، اما به نظر مي‌رسد همين حد از بررسي براي غرض تحقيق كفايت مي‌كند و بر اساس احتمالات مطرح‌ شده، مي‌توان احتمال دقيق‌تر و مناسب‌تر با اين مفهوم پي‌جويي نمود. براي اين كار در جدول ذيل، خلاصة احتمالات و بررسي آنها ارائه مي‌شود و در ادامه، دربارة احتمال پذيرفته ‌شده توضيح بيشتري ارائه مي‌گردد.

معاني فقه حكومتي

بررسي

1

علم فقه يا احكام فقهي مورد حمايت حكومت

اصطلاح رايجي نيست و تعبير «قوانين حكومتي» براي اين معنا سازگارتر است.

2

احكام مربوط به حكومت در فقه موجود

صرفاً يك تقسيم جديد در مسائل فقه است. تعبير «فقه احكام حكومتي» دقيق‌تر است.

3

احكام مورد نياز حكومت و رفتار حكومتي

مسائل جديدي در برابر فقه قرار مي‌دهد، اما مستقلاً تحوّلي در فقه ايجاد نمي‌كند. تعبير «فقه احكام حكومتي» دقيق‌تر است.

4

فقه دستورات حاكم (احكام سلطانيه)

هرچند موضوع جديدي براي فقه طرح مي‌كند، اما تركيب آن قدري ابهام دارد و ارتباط فقه با اين احكام مشخص نيست.

5

يك رويكرد متمايز به فقه

با اصطلاح «فقه حكومتي» سازگار است، اما نيازمند تبيين و توضيح است.

6

بررسي مباحث علمي و اعتقادي مربوط به حكومت از منظر اسلام

«فقه» در معناي اصطلاحي خود استعمال نشده است و اصطلاح «فقه سياسي» براي آن بيشتر استفاده مي‌شود.

با توجه به توضيحات ارائه شده و مقايسه‌اي كه بين احتمالات مطرح شده صورت پذيرفت، به نظر مي‌رسد معناي پنجم دقيق‌ترين معنا و مفيدترين اصطلاح براي «فقه حكومتي» است. اين معنا براي فقه حكومتي يك رويكرد جديد به فقه است كه در ضمن حفظ غرض اصلي فقه ـ يعني استخراج احكام رفتار مكلّفان ـ مي‌تواند از لحاظ پيش‌فرض‌ها، قواعد، و حتي موضوع با فقه غيرحكومتي متفاوت باشد. در واقع، مي‌توان وجه اصلي تمايز فقه حكومتي با فقه غيرحكومتي را در اين نكته خلاصه كرد كه فقه حكومتي به مسائل و موضوعات از منظر حكومت مي‌نگرد و تمام احكام و نتايج آن با اين فرض توليد مي‌شود كه اساس اسلام حكومت ديني است و احكام و قوانين اسلام فروعات حكومت است. امام راحل(ر‌ه) در اين خصوص مي‌فرمايند:

صرف احكام اسلام نمي‌باشد، بلكه مي‌توان گفت كه اسلام همان حكومت به همراه شئون آن است و احكام قوانين اسلام است و آنها شأني از شئون حكومت است، بلكه احكام مطلوبات عرضي و ابزاري براي اجراي حكومت است.24

با اين توضيح، مي‌توان به صورت دقيق‌تر دربارة «فقه حكومتي» بحث كرد و تفاوت‌هاي آن را با فقه موجود يا فقه غيرحكومتي تبيين نمود. البته تذكر اين نكته لازم است كه ـ همان‌گونه كه اشاره شد ـ فقه حكومتي يك رويكرد جديد به فقه است و معناي آن نفي كامل فقه موجود نيست، بلكه درصدد رشد و ارتقاي آن است و همان‌گونه كه فقه اجتهادي نافي فقه روايي نبود، بلكه با توجه به توسعة نياز جامعة اسلامي و پديد آمدن مسائل جديد و كافي نبودن فقه روايي، نياز به اجتهاد جلوه‌گر شد و فقها بر پاية همان فقه روايي به تدريج به سمت اجتهاد در فروعات و مسائل جديد كشيده شدند، فقه حكومتي هم بر پاية فقه اجتهادي موجود است، اما دامنة آن را گسترش مي‌دهد و افق جديدي پيش روي آن مي‌گشايد و سبب غني‌تر شدن آن مي‌شود. اكنون با توجه به تذكر بيان شده، برخي ويژگي‌هاي فقه حكومتي در مقايسه با فقه موجود تبيين مي‌شود:

ويژگي‌هاي فقه حكومتي در مقايسه با فقه موجود

الف. فقه حكومتي كل‌نگر است و فقه موجود جزءنگر

در فقه موجود، حكم رفتار افراد به صورت مجزا و يا حداكثر به صورت تعامل ميان دو يا چند فرد بررسي مي‌شود، اما فقه حكومتي با توجه به اينكه پاية‌ كارش حكومت است و حكومت نيز به عنوان يك كل مطرح است، كل‌نگر است و حكم مجموع رفتار را بيان مي‌كند. البته روشن است كه با مشخص شدن حكم مجموع رفتار، حكم رفتار اجزا هم مشخص مي‌شود؛ اما در نگاه كل‌نگر، با توجه به حكم كل، حكم اجزا مشخص مي‌شود، در حالي كه در نگاه جزءنگر، حكم اجزا به صورت مستقل تعيين مي‌گردد.

در فقه حكومتي، جامعه و حكومت اصل است و افراد بر اساس عضويت خود در جامعه و حكومت، داراي احكام مي‌شوند؛ اما در فقه غيرحكومتي، افراد اصل هستند و جامعه و حكومت فرع است. به تعبير ديگر، بر اساس رويكرد فقه حكومتي، حكم اصلي و ابتدايي مربوط به جامعه و حكومت است و افراد ابتدا موظفند كه موضع خود را نسبت به حكومت تعيين كنند و به تبع آن، مشمول احكام فردي خود مي‌شوند. در نتيجه، در صورتي كه موضع درستي در قبال حكومت اتخاذ نكنند، احكام فردي آنها مفيد نخواهد بود. اما در فقه غيرحكومتي، افراد مستقل از اتخاذ موضع دربارة حكومت، داراي احكام فردي خود هستند و حداكثر برخي احكام فردي آنها مربوط به حكومت است. به طور خلاصه، مي‌توان گفت: بر اساس فقه حكومتي، حكم فردي افراد در طول حكم حكومت است؛ اما در فقه غيرحكومتي، افراد در عرض احكام مربوط به حكومت، داراي احكام فردي هستند.

ب. فقه حكومتي فرايندمحور است و فقه موجود مرحله‌محور

با توجه به اينكه در حكومت و جامعه، فرايندها و توالي اعمال و رفتار موضوعيت دارد، فقه حكومتي به فرايندها مي‌پردازد و حكم توالي اعمال و رفتار را مشخص مي‌كند، اما فقه موجود رفتار فرد را مستقل بررسي كرده، حكم آن را مشخص مي‌نمايد.

ج. فقه حكومتي نتيجه‌گراست و فقه موجود فعل‌گرا

با توجه به اينكه فقه حكومتي كل‌نگر است، حكم كل را با توجه به نتيجة آن تعيين مي‌كند، اما فقه موجود صرفاً احكام افعال خاص را بيان مي‌كند و توجه چنداني به نتايج حاصل از افعال، بخصوص نتايج حاصل از برايند آن‌ها، ندارد.

د. فقه حكومتي ناظر به شرايط و اوضاع است، ولي فقه موجود فارغ از شرايط و اوضاع

با توجه به نتيجه‌گرا بودن فقه حكومتي، اين رويكرد به فقه بر اساس شرايط و اوضاع (زمان و مكان) به تعيين حكم رفتار مي‌پردازد؛ چراكه نتيجة يك فرايند با توجه به شرايط و اوضاع محقق مي‌شود. بنابراين، نمي‌توان فارغ از شرايط و اوضاع، به بررسي حكم يك فرايند پرداخت؛ اما در فقه موجود، احكام رفتار معمولاً فارغ از شرايط و اوضاع بيان مي‌شود و در نتيجه، در موارد بسياري قابل عمل نبوده يا عمل به آن نتيجة مطلوب نمي‌دهد. البته در فقه موجود، بحث تزاحمات به صورت كلي مطرح شده، ولي عموماً اين تزاحمات به صورت اجمالي در سطح فرد ديده شده و به صورت تفصيلي به بيان موارد آن، به‌ويژه در سطح تزاحمات اجتماعي، پرداخته نشده است.

ه‍ . فقه حكومتي احكام جزئي و مديريتي صادر مي‌كند، اما فقه موجود فتاواي كلي

با توجه به نكتة قبل، فقه حكومتي با توجه به شرايط و اوضاع، حكم جزئي و شخصي صادر مي‌كند و به يك معنا، به مديريت و ادارة اوضاع مي‌پردازد؛ اما فقه موجود به صورت فتاواي كلي، به صورت قضية حقيقيه حكم صادر مي‌كند و شرايط و اوضاع را مفروض مي‌گيرد.

خط‌‌مشي عمومي‌

با توجه به اينكه هدف از تحقيق بررسي تطبيقي مفهوم «فقه حكومتي» و «خط‌‌مشي عمومي» و بيان شباهت‌ها و تفاوت‌ها و نتايج اين بررسي است، در اين قسمت، پس از توضيح دربارة مفهوم «فقه حكومتي»، نوبت به بررسي مفهوم «خط‌‌مشي عمومي» مي‌رسد. البته همان‌گونه كه اشاره شد، مقولة «خط‌‌مشي عمومي» داراي سابقة نسبتاً بيشتري از «فقه حكومتي» بوده و ادبيات علمي آن تا حدي شكل گرفته است. ازاين‌رو، در بررسي اين مفهوم، به خلاف مفهوم «فقه حكومتي»، به طرح احتمالات و گزينش يك احتمال و توضيح آن پرداخته نمي‌شود، بلكه از ابتدا بر اساس ادبيات علمي موجود، مفهوم «خط‌‌مشي عمومي» توضيح داده مي‌شود.

مفهوم‌شناسي خط‌‌مشي عمومي

هرچند براي مفهوم «خط‌‌مشي عمومي» تعاريف اصطلاحي متعددي بيان شده و در برخي منابع به مجموعه‌اي از اين تعاريف اشاره شده25 و در هر تعريف، بر يك يا چند جنبه از ابعاد اين مفهوم گسترده تأكيد گرديده است، اما اكتفا به يك يا چند تعريف اصطلاحي نمي‌تواند حقيقت مفهوم گسترده و پيچيدة «خط‌مشي عمومي» را بيان دارد. بنابراين، بهتر است پيش از بيان تعاريف كوتاه اصطلاحي، براي روشن‌تر شدن اين مفهوم و بيان ابعاد آن، با توجه به مباحث مطرح‌شده در اين موضوع، توضيحاتي ارائه شود. روشن است كه پس از ارائة اين توضيحات، توجه به تعاريف اصطلاحي مي‌تواند مفيدتر باشد و نكاتي كه در هر تعريف مدّ نظر بوده و يا از آنها غفلت شده است، آشكارتر مي‌شود.

ارتباط مفهوم «خط‌‌مشي عمومي» با عموم

همان‌گونه كه از عنوان «خط‌‌مشي عمومي» آشكار است و در ادبيات علمي اين موضوع نيز تصريح شده،‌ خط‌‌مشي عمومي ارتباط وثيقي با مفهوم «عموم» و «جامعه» دارد. به تعبير ديگر، موضوع و محل تحقق خط‌‌مشي عمومي فضاي جامعه و عموم مردم است. بنابراين، بايد توجه داشت كه مفهوم «خط‌مشي» هرچند در مديريت سازمان‌ها نيز استفاده شده و در بحث مباني سازمان و مديريت و در موضوع برنامه‌ريزي به عنوان يكي از سلسله مراتب برنامه‌ريزي مطرح است،26 اما زماني كه واژة «خط‌‌مشي» مقيّد به كلمة «عمومي» مي‌شود، داراي مفهومي متفاوت است. به تعبير ديگر، مفهوم «خط‌‌مشي عمومي» از آغاز طرح آن در سال 1951 توسط هارولد لاسول، مفهومي مرتبط با حوزة سياسي و اجتماعي بوده است 27 بنابراين، مفهوم «خط‌‌مشي عمومي»،‌ مفهومي گسترده‌تر از يك سلسله محدوديت‌ها براي انجام فعاليت در سازمان است و علاوه بر اينكه حوزة مفهومي آن عموم و جامعه و گسترده‌تر از سازمان‌هاست، خود مفهوم نيز عام و شامل است و تقسيمات متعدد اين مفهوم شاهد گستردگي مفهوم آن است.

خط‌‌مشي عمومي به عنوان شاخه‌اي از يك رشته يا يك رشتة علمي يا مجموعه‌اي از رشته‌ها

برخي ادعا كرده‌اند كه خط‌مشي عمومي يك شاخه از علم سياست است كه از علومي مانند حقوق،‌ اقتصاد، جامعه‌شناسي، و روان‌شناسي استفاده مي‌كند. 28 در سطحي گسترده‌تر، برخي خط‌‌مشي عمومي را يك رشتة علمي جديد مي‌دانند كه پس از جنگ جهاني دوم، در پي تلاش انديشمندان علوم سياسي براي رسيدن به شناخت نويني از روابط بين دولت‌ها و شهروندان پديد آمده است.29 برخي نيز تحليل خط‌‌مشي را يك رشتة علمي كاربردي در حوزة اجتماع تعريف كرده‌اند كه از روش‌هاي چندگانة تحقيق و بحث استفاده مي‌كند.30 از سوي ديگر، با توجه به اينكه خط‌‌مشي عمومي به تعيين روابط بين سازمان‌ها و گروه‌هاي ذي‌نفع در دولت و سازمان‌هاي عمومي مي‌پردازد و اين امر توجه به اين شاخه در علوم مديريت و به ويژه علم مديريت دولتي را برانگيخته است، مي‌توان اين رشتة علمي را يكي از دانش‌هاي نوظهور در حوزة مديريت دولتي دانست.31 در سطحي بالاتر، برخي خط‌مشي عمومي را نه يك رشتة علمي، بلكه آن را مجموعه‌اي از رشته‌هاي علمي دانسته‌اند.32 در عين حال، بسياري نيز بر ماهيت بين‌رشته‌اي آن تأكيد كرده‌ و برخي آن را ذاتاً، چه در تحقيق و چه در تحقق موضوعي، بين‌رشته‌اي دانسته‌اند.33 برخي نيز خط‌‌مشي عمومي را دانشي دانسته‌اند كه محل تقاطع همة رشته‌هايي است كه الگو‌ها، شيوه‌ها و يافته‌هاي آنها مي‌تواند در بررسي مشكلات اساسي، كه توسط حكومت مطرح مي‌شود، سهيم باشد.34 برخي بين‌رشته‌اي بودن خط‌‌مشي عمومي در نظريه و عمل را به اين صورت مدلّل كرده‌اند كه تقريباً همة مشكلات سياسي داراي مؤلّفه‌هايي چندگانه هستند كه مربوط به رشته‌هاي فرهنگستاني متنوّع است، بدون اينكه به صورت آشكار، به حوزة انحصاري يك رشته قابل تقليل باشد. بنابراين، براي دست‌يافتن به درك كامل اين پديده، رهيافت‌هاي مرتبط بسياري بايد تلفيق و متحد شوند.35 در مجموع، جداي از اختلاف‌نظرهايي كه در اين موضوع وجود دارد، اين مسئله مورد اتفاق است كه خط‌‌مشي عمومي علاوه بر جنبة تحقق عيني و خارجي، داراي جنبة علمي و نظري نيز هست.

رابطة مفهوم «خط‌‌مشي عمومي» با «حكومت و دولت»

موضوع ديگري كه در بحث خط‌مشي عمومي قابل توجه است، مسئله ارتباط خط‌‌مشي عمومي با دولت و حكومت است. برخي خط‌‌مشي‌گذاري را از وظايف و اعمال حاكميتي دولت‌ها شمرده‌اند.36 بدين‌روي، در برخي از تعاريف «خط‌‌مشي عمومي» مفهوم «دولت» يا «حكومت» به نحوي از مورد اشاره قرار گرفته است. در يك تعريف خاص، اساساً خط‌‌مشي عمومي آن چيزي است كه حكومت براي انجام دادن يا انجام ندادن انتخاب مي‌كند.37 بنابراين، در مجموع، اين مسئله مورد اتفاق است كه فضاي خط‌‌مشي عمومي فضايي كاملاً مرتبط با دولت و حكومت است، هرچند دربارة نحوة اين ارتباط اختلافاتي وجود دارد.

ارتباط خط‌‌مشي عمومي با مشكلات عمومي

موضوع مهم ديگري كه در درك دقيق‌تر مفهوم خط‌مشي عمومي بسيار اثرگذار است، ارتباط اين مفهوم با موضوع مشكلات عمومي است. اين مسئله از يك‌سو، مفهوم «خط‌‌مشي عمومي» را از مفهوم «خط‌‌مشي سازماني» متمايز مي‌كند ـ كه در اين خصوص، در مباحث قبل توضيح داده شد ـ و از سوي ديگر، موجب جدايي اين مفهوم از علم سياسي مي‌شود كه تمركز آنها بيشتر بر مباحث نظري است. به تعبير ديگر، خط‌مشي عمومي بيشتر به مباحث عيني و واقعي و مشكلات عمومي جامعه مي‌پردازد و درصدد ارائة راه‌حل براي اين‌گونه مشكلات است، تا اينكه دربارة مباحث نظري مربوط به حكومت و سياست بحث كند، هرچند بحث دوم مي‌تواند مبناي بحث اول باشد. ارتباط مفهوم «خط‌مشي عمومي» با مشكلات عمومي، موضوعي است كه تلويحاً يا صريحاً محققان اين رشته بر آن تأكيد كرده‌اند: نويسنده‌اي كه در خصوص ريشه‌هاي تاريخي علوم خط‌‌مشي تحقيق كرده است، در اين‌باره چنين مي‌گويد:

علوم خط‌‌مشي صريحاً مشكل‌محورند؛ به صورت كاملاً آگاهانه به مشكلات خط‌‌مشي عمومي و توصيه‌هايي براي چاره‌جويي آنها مي‌پردازند، در حالي كه به صورت آشكار بررسي في‌نفسه يك موضوع را رد مي‌كنند. اين سؤال سياسي يا اجتماعي «سپس چه»38 در قلب رهيافت «علم خط‌‌مشي» است. بدين‌سان، مشكلات خط‌‌مشي به اين صورت ديده مي‌شود كه در يك متن خاص اتفاق مي‌افتد؛ متني كه بايد به صورت دقيق، هم بر حسب تحليل و هم بر حسب توصيه‌هاي بعدي مورد توجه قرار گيرد.39

تعاريف اصطلاحي خط‌‌مشي عمومي

پس از بيان ويژگي‌هاي خط‌مشي عمومي، اشاره به برخي تعاريف اصطلاحي اين مفهوم مي‌تواند كارسازتر باشد و سبب شود توجه هريك از تعريف‌كنندگان به جنبة خاصي از خط‌‌مشي عمومي آشكارتر شود؛ مثلاً، آيستون «خط‌‌مشي» را رابطة يك واحد دولتي با محيط خود تعريف مي‌كند.40 اين تعريف كلي است و فقط به ارتباط مفهوم خط‌‌مشي عمومي با دولت اشاره دارد. داي مدعي است «خط‌‌مشي عمومي» آن چيزي است كه دولت‌ها انتخاب مي‌كنند كه انجام دهند يا انجام ندهند.41 در اين تعريف نيز بر جنبة ارتباط خط‌‌مشي عمومي با دولت و حكومت و اين نكته كه خط‌مشي عمومي از سنخ اقدامات عملي است كه انجام يا ترك مي‌شود تأكيد شده است. آندرسون «خط‌‌مشي عمومي» را بيانگر مجموعه اقدام‌هاي نسبتاً ثابت و هدفمند مي‌داند كه به وسيلة يك فرد يا مجموعه‌اي از بازيگران براي پرداختن به يك مسئله يا دغدغه دنبال مي‌شود.42 در اين تعريف نيز بر سه نكتة «ثابت» و «هدفمندبودن» و «ناظر به مشكل بودن» خط‌‌مشي عمومي تأكيد شده است. در تعريف ديگر، «خط‌‌مشي عمومي» اصولي دانسته شده كه به وسيلة مراجع ذي‌صلاح در كشور وضع شده‌اند و به عنوان يك الگوي راهنما، اقدامات و فعاليت‌هاي لازم را در جامعه رهبري مي‌كنند.43

پس از بيان ويژگي‌هاي خط‌‌مشي عمومي و نيز اشاره به تعاريف اصطلاحي، مي‌توان بحث خط‌‌مشي عمومي را اين‌گونه جمع‌بندي نمود كه پس از تشكيل جامعه و ايجاد حكومت در سطح ملّي،‌ قطعاً زندگي اجتماعي و با مسائل و مشكلاتي روبه‌رو مي‌شود كه هرچند ممكن است با آحاد افراد مرتبط باشد، ولي از لحاظ ماهيت، با مسائل و مشكلات فردي متفاوت است. براي برطرف كردن اين مسائل و مشكلات، به تدابير و راه‌حل‌هايي نياز است كه عموماً اين تدابير از سوي دولت و حكومت اتخاذ مي‌شود. به اين تدابير و راه‌حل‌ها، كه براي حل مشكلات عمومي اتخاذ مي‌شود، «خط‌‌مشي عمومي» گفته مي‌شود. از سوي ديگر، براي اينكه اتخاذ اين تدابير بر اساس اصول و قواعد علمي صورت پذيرد، رشته يا گرايشي علمي ايجاد شده كه به بررسي نحوة اتخاذ اين تدابير مي‌پردازد به اين رشته يا گرايش علمي نيز دانش «خط‌‌مشي عمومي» گفته مي‌شود. بنابراين، خط‌‌مشي عمومي ابتدا يك جنبة عيني و واقعي دارد و به عنوان حقيقت در متن جامعه تحقق دارد؛ اما به تبع اين حقيقت، به علمي كه به بررسي اين واقعيت مي‌پردازد «خط‌‌مشي عمومي» مي‌گويند.

رابطة خط‌‌مشي عمومي با فقه حكومتي

با توجه به توضيحات ارائه شده دربارة دو مفهوم «خط‌‌مشي عمومي» و «فقه حكومتي»، مي‌توان به مقايسة اين دو مفهوم پرداخت و شباهت‌ها و تفاوت‌هاي اين دو مفهوم را بررسي نمود:

الف. شباهت‌ها

1. وجود دو جنبة علمي و عملي در هر دو مفهوم: هم «فقه حكومتي» و هم «خط‌‌مشي عمومي» را مي‌توان يك رشتة علمي يا يك رويكرد در يك رشتة علمي دانست. از سوي ديگر، اين دو مفهوم ناظر به عمل و اقدام هستند؛ هم فقه بر خود احكام اطلاق مي‌شود و هم خط‌‌مشي عمومي. نكتة قابل توجه اينكه به نظر مي‌رسد خط‌‌مشي عمومي ابتدا ناظر به اقدام و عمل است و به تبع آن، به علمي كه به بررسي اين اقدامات و اعمال مي‌پردازد، خط‌‌مشي عمومي اطلاق مي‌‌شود. اما فقه حكومتي اصالتاً ماهيت علمي دارد و به تبع اين علم، به محصولات آن و اقداماتي كه در پي آن مي‌آيد نيز «فقه حكومتي» گفته شده است.

2. ارتباط هر دو مفهوم با حكومت: اصطلاح «فقه حكومتي» به صورت صريح، با حكومت مرتبط است و در توضيح مفهوم «خط‌‌مشي عمومي» نيز بيان شده اين مفهوم به صورت مستقيم يا غيرمستقيم با حكومت مرتبط است. البته ممكن است ماهيت حكومت در دو اصطلاح متفاوت باشد، اما به هر حال، هر دو مفهوم با حقيقتي به نام «حكومت» مرتبطند.

3. ارتباط هر دو مفهوم با عموم و جامعه: با توجه به ارتباط حكومت با عموم و جامعه، فقه حكومتي با عموم و جامعه ارتباط دارد. همچين در درون مفهوم «خط‌‌مشي عمومي»، ارتباط آن با عموم و جامعه آشكار است.

4. ارتباط هر دو مفهوم با مسائل و مشكلات عملي: با توجه به تعريف اوليه‌اي كه از «فقه» ارائه شد، اين علم با مسائل رفتاري و عملي مرتبط است. فقه حكومتي هم در هدف، به همين مباحث مي‌پردازد. «خط‌‌مشي عمومي» نيز جنبة عملي دارد و با مسائل عملي جامعه مرتبط است.

با توجه به شباهت‌هاي بيان شده، كه تقريباً تمام ويژگي‌هاي دو مفهوم را پوشش مي‌دهد، مي‌توان ادعا كرد كه دو مفهوم «فقه حكومت» و «خط‌‌مشي عمومي» با هم تناظر دارد و آنچه را در ادبيات غربي از آن با عنوان «خط‌‌مشي عمومي» ياد مي‌شود، مي‌توان همانند بحث «فقه حكومتي» در ادبيات اسلامي دانست؛ ولي با دقت در اين دو مفهوم و توجه به مباني و لوازم هريك، مي‌توان به تفاوت‌هاي اين دو مفهوم نيز پي برد.

ب. تفاوت‌ها

1. تمركز فقه حكومتي بر موضوع حكومت و تمركز خط‌مشي عمومي بر موضوع عموم:‌ هرچند بيان شد كه اين دو مفهوم، هم با حكومت ارتباط دارند و هم با عموم، ولي همان‌گونه كه از لفظ اين دو مفهوم نيز آشكار است، تمركز اصطلاح فقه حكومتي بر حكومت است و تمركز خط‌‌مشي عمومي بر عموم و جامعه. به بيان ديگر، فقه حكومتي از حكومت شروع مي‌كند و از منظر حكومت به بررسي مسائل جامعه و افراد مي‌پردازد، اما در خط‌‌مشي عمومي تمركز بر عموم است و براي حل مشكلات عمومي، به حكومت نياز پيدا مي‌شود.

2. توجه فقه حكومتي به رشد و ارتقاي عموم و توجه خط‌‌مشي عمومي بر مسائل و مشكلات: در توضيح خط‌‌مشي عمومي اشاره شد كه اين مفهوم با مسائل عمومي مرتبط است و به ارائة راه‌حل براي مشكلات عمومي مي‌پردازد؛ اما فقه حكومتي هرچند پاسخ‌گوي مسائل عمومي است، ولي در اين پاسخ‌گويي به دنبال رشد و ارتقاي جامعه است. به تعبير ديگر، در خط‌‌مشي عمومي، غايتي وراي جامعه و عموم وجود ندارد و اگر مشكلات عموم حل شود، افراد خود به غايت خود خواهند رسيد؛ اما در فقه حكومتي، هدف و غايتي وراي عموم وجود دارد كه فقه حكومتي در پي رساندن جامعه به آن هدف و غايت است.

3. ارادة الهي مبناي تشكيل حكومت و جامعه در فقه حكومتي و ارادة انساني مبناي تشكيل جامعه در خط‌مشي عمومي: در مفهوم «فقه حكومتي»، تشكيل جامعه بر مبناي الهي است و جامعه مطلوب از منظر الهي تعريف مي‌شود و فقه به دنبال رساندن وضع موجود جامعه به آن حد مطلوبي است كه وراي خواست و تمايل افراد جامعه تصوير شده است؛ اما در موضوع خط‌‌مشي عمومي، مبناي تشكيل جامعه بهره‌مندي بيشتر افراد است و افراد براي اينكه بتوانند بهره‌مندي فردي بيشتري كسب كنند، اقدام به تشكيل جامعه مي‌نمايند و البته در اين كار، با مشكلاتي مواجه مي‌شوند كه وظيفة خط‌‌مشي عمومي حل اين مشكلات است، وگرنه شكل جامعه و عموم وراي ‌خواست افراد داراي مطلوبيت نيست. به تعبير ديگر، تفاوت اين دو مفهوم ناشي از تفاوت در مباني نظري توليدكنندة دو مفهوم است. در مبناي نظري «فقه حكومتي» اصل «ولايت» قرار دارد كه بر اساس آن، حكومت حق نازل ولايت الهي شمرده مي‌شود و جنبة الهي دارد. در نتيجه، حكومت نسبت به افراد و جامعه و عموم، داراي تقدّم بوده و مبتني بر حكومت و ولايت است كه جامعه و عموم شكل مي‌گيرد. اما در نگاه حاكم بر مفهوم «خط‌‌مشي عمومي»، اصالت با انسان است و اوست كه با توجه به تمايل و خواست خود، عموم و جامعه را شكل مي‌دهد و به دنبال آن، جامعه نياز به حكومت پيدا مي‌كند.

نتيجه‌گيري

پس از بيان ويژگي‌هاي دو مفهوم «فقه حكومتي» و «خط‌‌مشي عمومي» و بيان شباهت‌ها و تفاوت‌هاي دو مفهوم، با دقت در شباهت‌ها و تفاوت‌هاي بيان ‌شده، مي‌توان به دو نتيجة عمدة نظري و كاربردي دست يافت: نتيجه نظري اينكه وجوه تشابه دو مفهوم عمدتاً در جهات ظاهري است و در نتيجه، نگاه اوليه و غيرعميق به دو مفهوم حاصل مي‌شود. اما زماني كه همين شباهت‌ها با نگاه عميق و دقيق بررسي مي‌شود، تفاوت‌هاي ميان دو مقوله آشكار مي‌شود و همين وجوه تشابه به منبعي براي ايجاد وجوه افتراق تبديل مي‌شود. براي مثال، هرچند هر دو مفهوم «فقه حكومتي» و «خط‌‌مشي عمومي» به حكومت مربوط مي‌شود، ولي با نگاه دقيق و با مراجعه به مباني، حكومت از منظر دو مفهوم متفاوت است و در يك نگاه، حكومت محصول اعمال اراده و ولايت الهي است، اما در نگاه ديگر، حكومت نتيجة خواست انساني و ارادة جمعي بشر است. از لحاظ عملي و كاربردي نيز نتيجة بحث اين است كه در ايجاد اوليه و توليد دانش فقه حكومتي، مي‌توان از نتايج و محصولات ظاهري دانش خط‌‌مشي عمومي استفاده كرد؛ اما در تعميق و گسترش اين دانش، بايد به تفاوت در مباني توجه كرد و بر اساس مباني صحيح، علم فقه حكومتي را گسترش داد. از سوي ديگر، لازم است براي ديني كردن دانش خط‌‌مشي عمومي، به مباني مربوط به فقه حكومتي توجه شود و بر اساس آن‌ها، دانش خط‌‌مشي عمومي از منظر ديني تدوين شود.

پي‌نوشت‌ها:

1. و مؤمنان را نسزد و جايز و ممكن نباشد كه همگى (به سوى جبهه جنگ يا مراكز علمى دينى) كوچ نمايند (به ويژه جهاد كه طبعا مخصوص به زمان و مكانى خاص است)، پس چرا از هر جمعيتى از آنان گروهى (معدود) كوچ نمى‏كنند تا (رزمندگان در معرفت توحيد تجربى، و حوزويان در معارف دين) تحصيل دانش عميق نمايند و قوم خود را آن گاه كه به سوى آنها بازگشتند هشدار دهند، باشد كه آنها (باطنا و عملا) بر حذر باشند. (توبه: 122)

2 ائمه معصومين علاوه بر پاسخ به سؤالات رايج فقهي مردم و مراجعين خود، هر زمان که فرصت مي‌يافتند و زمينه اجتماعي فراهم بود به تربيت شاگردان و فقهايي مي‌پرداختند که هر يک از آنان در حد خود داراي جايگاه و منزلت فقهي بودند و به سؤالات فقهي مردم بر اساس مکتب اهل‌البيت پاسخ مي‌دادند. به عنوان مثال در شرح حال ابان‌بن تغلب‌بن رباح چنين آمده است: «امام باقر† به او فرمود: در مسجد مدينه بنشين و براي مردم فتوا بده چرا که من دوست دارم در ميان شيعيانم مانند تو ديده شود.» (نجاشي، ص 10)

3. در حديثي چنين آمده است: «حسين‌بن محمد از معلي‌بن محمد از علي الوشاء از حمادبن عثمان از امام صادق† نقل مي‌کند که فرمود:‌ زماني که خداوند براي بنده‌اي خوبي اراده کند، در دين فقيه‌اش مي‌گرداند. (كليني، كافي، ص 32)

4. حر عاملي، وسائل الشيعه، ص 94.

5. به عنوان يک نمونه کوچک مي‌توان به کتاب تحرير الوسيله به عنوان يک کتاب فقه تفريعي مراجعه کرد. در اين کتاب شريف موضوع حاکم در ابواب مختلفي مانند روزه، خمس، زکات، حجر، قضاوت، وقف، وصيت، لقطه، نکاح،‌ و ... مطرح شده است، (امام خميني، تحريرالوسيله، ذيل بحث).

6. در يک کاربرد اصطلاح فقه الحکومه به معناي منفي و فقهي که حکومت جور در صدد ترويج آن بوده به کار رفته است. در متن زير اشاره شده که حکومت‌هاي ظالم به دنبال ترويج برخي آراي خاص فقهي بودند چرا که اين آراي خاص به نوعي براي حکومت جنبه هويت‌بخشي داشت و از سويي باعث شناخت مخالفين هم مي‌شود. «و بعد از اين شک نداريم که حکومت پشتيبان طرح برخي آراي فقهي باشد که طالبيون آنها را قبول ندارند زيرا در طرح آن آراء نوعي هويت‌بخشي به شيوه و فقه حکومت است و باعث شناسايي مخالفين مي‌شود چرا که احکام فقهي بهترين مجال براي شناسايي مخالفين و کساني که حکومت را قبول ندارد است.» (عبدالكريم شهرستاني، الملل و النحل، ص 381)

7. Public policy

8. برخي پديد آمدن رشته خط‌مشي عمومي را به دنبال طرح رهيافت علوم خط‌مشي مي‌دانند که اين رهيافت توسط هارولد لاسول در دهه 40 و 50 ميلادي طرح است Deleon, The Historical Roots of The Field, p. 39

9. Rhodes, R., Policy Network Analysis, p. 441.

10. محمدبن مكرم ابن‌منظور، لسان العرب، قم، ادب الحوزه، ص 522.

11 علي‌بن حسن كركي حلي، جامع المقاصد، ص 5.

12. عبدالكريم شهرستاني، همان، ص 381.

13 بايد توجه داشت که احکام در اينجا به معناي اصطلاح خاص آن که در برابر فتوا قرار مي‌گيرد نيست بلکه معناي عام آن که شامل فتوا مي‌شود مراد است.

14 مهريزي، م، «فقه حکومتي»، نقد و نظر، ش 4، ص 142.

15 اسلامي، ر، اصول فقه حکومتي: گفتگو با جمعي از اساتيد حوزه و دانشگاه، ص 25.

16 همان، ص 24.

17 ج. سبحاني، مصادر الفقه الاسلامي و منابعه، ص 11.

18 ن. مکارم شيرازي، بحوث فقهيه هامه، ص 500.

19 ر.ك: جناتي شاهرودي، م. ا. ادوار فقه و کيفيت بيان آن؛ ر.ك: شهابي، م، ادوار فقه.

20 ر.ك: مدرسي طباطبايي، س، تاريخ فقه و تحولات آن.

21 م. مهريزي، «فقه حکومتي»، نقد و نظر، ش 4، ص 142.

22. ع. مشکاني سبزواري، «درآمدي بر فقه حکومتي از ديدگاه مقام معظم رهبري»، حکومت اسلامي، ص 161.

23 بنابراين اگر وحدت يک علم را به شيوه‌ها و قواعد آن بدانيم، طبيعتا فقه حکومتي دانشي ممتاز از فقه غيرحکومتي خواهد بود اما اگر وحدت علم را به هدف و غرض آن باشد، هر چند فقه حکومتي علمي متمايز از فقه غيرحکومتي نخواهد شد، اما باز در شيوه‌ها و قواعد و چه بسا در موضوع، متمايز از فقه غيرحکومتي خواهد بود. به عنوان مثال مکانيک نسبيت و مکانيک نيوتن هرچند در شيوه‌ها و قواعد و پيش‌فرض‌ها و حتي در نگاه دقيق در موضوع بررسي متفاوت هستند، اما از اين جهت که هر دو به بررسي حرکت ماده مي پردازند، هر دو مکانيک خوانده مي‌شوند.

24. امام خميني(ره)، كتاب البيع، ص 633.

25. س. الواني، تصميم‌گيري و تعيين خط‌مشي دولتي، ص 19ـ22؛ دانايي‌فرد، ح، «روش‌شناسي تدوين خط‌مشي ملي کارآفريني کشور: چارچوبي مفهومي»، توسعه کارآفريني، ش 6، ص 128

S. Maddison, & R. Denniss, an Introduction to Public Policy Theory and Practice, p. 3; K. b. Smith, & C.W. Larimer, The Public Policy Theory, p. 3

26. ع. رضائيان، مباني سازمان و مديريت، ص 205.

27. Deleon & Vogenbeck, The Policy Sciences at the Crossroads, p. 3.

28. پ. مولر، سياستگذاري عمومي، ترجمه ح. ملک‌محمدي، ص 11.

29. M. Howlett & et al., Studing Public Policy Policy Cycles & Policy Subsystems, p. 17

30. Dunn, W, Public Policy Analysis. Englewood Cliffs, p. 35.

31. ر. قلي‌پور، تصميم‌گيري سازماني و خط‌مشي‌گذاري عمومي، ص 95.

32. K.B. Smith, C.W. Larimer, The Public Policy Theory, p. 1.

33. Ibid, p. 9.

34. Deleon, The Historical Roots of the field, p. 41.

35 ر. قلي‌پور، همان، ص 94.

36Howlett, Ramesh & Perl, Ibid, p. 4.

37. Deleon, The Historical Roots of the field, Ibdi, p. 4.

38. So what?

39. R. Eyeston, The threads of public policy: A study in policy, p 17.

40. T.R., Dye, Understanding Public Policy, p. 1.

41. J.E. Anderson, Public policy making, p. 4.

42. س. الواني، همان، ص 22.

43. R. Eyeston, Ibid, p 17.

منابع

اسلامي، ر، اصول فقه حکومتي: گفتگو با جمعي از اساتيد حوزه و دانشگاه، قم، پژوهشگاه علوم و فرهنگ اسلامي، 1387.

الواني، س، تصميم‌گيري و تعيين خط‌مشي دولتي، تهران، سمت، 1379.

جناتي شاهرودي، م. ا. ادوار فقه و کيفيت بيان آن، تهران، کيهان، 1374.

دانايي‌فرد، ح، «روش‌شناسي تدوين خط‌مشي ملي کارآفريني کشور: چارچوبي مفهومي»، توسعه کارآفريني، ش 6، زمستان 1388، 125-155.

رضائيان، ع، مباني سازمان و مديريت، تهران، سمت، 1380.

سبحاني، ج، مصادر الفقه الاسلامي و منابعه، بيروت، دار الاضواء، 1419ق.

شهابي، م، ادوار فقه، تهران، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي، سازمان چاپ و انتشارات، 1369.

قلي‌پور، ر، تصميم‌گيري سازماني و خط‌مشي‌گذاري عمومي، تهران، سمت، 1387.

کرکي، ع. ب، جامع المقاصد في‌شرح القواعد، قم، مؤسسه آل‌البيت عليهم‌السلام‏، 1414 ق.

مدرسي طباطبايي، س، تاريخ فقه و تحولات آن، مشهد، مجمع البحوث الإسلامية، 1410ق.

مشکاني سبزواري، ع.، و ع. مشکاني سبزواري، «درآمدي بر فقه حکومتي از ديدگاه مقام معظم رهبري»، حکومت اسلامي، تابستان 1390، 155-184.

مکارم شيرازي، ن، بحوث فقهيه هامه، قم، مدرسه امام على‌بن ابى‌طالب(ع)‏، 1422 ق.

موسوي خميني، س. ر، کتاب البيع، تهران، مؤسسه تنظيم و نشر آثار امام خميني(ر‌ه)، 1409ق.

مولر، پ، سياستگذاري عمومي، ترجمه ح. ملک‌محمدي، تهران، دادگستر، 1378.

مهريزي، م، «فقه حکومتي»، نقد و نظر، ش 4، پاييز 1376، 141-165.

شهرستاني، عبدالكريم، الملل و النحل، تهران، اقبال، 1361.

Anderson, J. E, Public policy making, New York, Houghton Mifflin, 2000.

Deleon, P, The Historical Roots of The Field, M. Moran, M. Rein & R. E. Goodin, in The Oxford Handbook of Public Policy, 57-39, New York, Oxford University Press, 2006.

Deleon, P., & Vogenbeck, D. M, The Policy Sciences at the Crossroads. F. Fischer, G. J. Miller, & M. S. Sidney, in Handbook of Public Policy Analaysis Theory, Politics, and Methods, Boca Raton: CRC Press, 2007.

Dunn, W, Public Policy Analysis. Englewood Cliffs. NJ: Prentice-Hall, 1981.

Dye, T. R, Understanding Public Policy, Prentice Hall Policy, 2007.

Eyeston, R, The threads of public policy: A study in policy, Bobbs-Merrill: Indianapolis, 1971.

Howlett, M., Ramesh, M., & Perl, A, Studing Public Policy Policy Cycles & Policy Subsystems, third edition, Canada: Oxford Univercity Press, 2009.

Maddison, S., & Denniss, R., an Introduction to Public Policy Theory and Practice, New York: Cambridge University Press, 2009.

Rhodes, R., Policy Network Analysis. M. Moran, M. Rein, & R. E. Goodin in The Oxford Handbook of Public Policy, p. 425-448, New York, Oxford University Press, 2006.

Smith, K. B., & Larimer, C. W, The Public Policy Theory, Westview Press, 2009.

منبع:

Islām va Pazhūheshhāye Modirīyatī, Vol.1. No.3, Winter 2012

سال اول، شماره سوم، زمستان 1390، صفحه 13 ـ 34