حكمراني خوب

حكمراني خوب؛ معرفي و نقدي اجمالي

 نویسنده : محمدمهدي نادري

چكيده

امروزه بحث «حكمراني خوب»،1 در محافل علمي مورد توجه جدي واقع شده است. اين بحث، را نخستين بار در اواخر دهه 1980 بانك جهاني مطرح كرد. بانك جهاني پس از آنكه در اجراي سياست‌هاي تعديل يا همان اجماع واشنگتني، در برخي كشورها ناموفق بود، به اين نتيجه رسيد كه چون دولت‌ها در آن كشورها واجد شرايط لازم نيستند، نمي‌توانند در اجراي توصيه‌هاي اين بانك و آزاد كردن قيمت‌ها موفق عمل كنند. به عبارت ديگر، پذيرش و اجراي سياست‌هاي تعديل و توصيه‌هاي بانك جهاني، به دولتي نياز دارد كه اين دولت در آن كشورها وجود ندارد. اين در واقع نخستين مرحله شكل‌گيري و پيدايي انديشة «حكمراني خوب» است. از اين‌رو، گرچه عامل اقتصادي در پيدايي اين انديشه كاملاً موثر بوده است، به لحاظ نقش پررنگ دولت در آن، نمي‌توان پيوند نزديك آن با مباحث مربوط به مديريت دولتي را ناديده گرفت. در واقع، آنچه امروزه از آن با عنوان «حكمراني خوب» ياد مي‌شود، نوعي حكمراني است كه واجد چنين شاخص‌هايي است: پاسخ گويي و حق اظهار نظر، ثبات سياسي و نبود خشونت، اثربخشي دولت، كيفيت تنظيم كنندگي، حاكميت قانون، و مهار فساد.

كليدواژه‌ها: حكمراني، حكمراني خوب، شاخص‌هاي حكمراني خوب، رويكردها در مورد نقش دولت.

مقدمه

همة دولت‌ها ـ يا به تعبير درست‌تر، بسياري از آنها ـ به دنبال طراحي و اجراي برنامه‌ها و سياست‌هايي هستند كه از طريق آنها بتوانند كشور ومردم خود را به پيشرفت و توسعة هرچه بيشتر برسانند و سعادت و رفاه را براي آنان به ارمغان آورند. سراسر تاريخ تمدن بشري مملو از كوشش‌هايي است كه در اين زمينه صورت گرفته، و البته بسياري از آنها نيز در رسيدن به نتيجه ناكام مانده است. قرن بيستم و اخيراً بيست و يكم نيز در اين زمينه وضعيت خاص خود را دارد. يكي از تفاوت‌هاي بارز اين عصر با زمان‌هاي پيش از آن، پيدايي نهادهاي بين‌المللي است كه داعية تصميم‌گيري براي كل دنيا را دارند. در زمينة مباحث مربوط به توسعه و پيشرفت نيز نهادهاي مختلفي تأسيس شده و با به كارگيري دانشمندان و متخصصان مختلف و تحقيقات گسترده سعي دارد نسخه‌هايي عمومي در اين زمينه به كشورها ارائه كند. از آخرين اين برنامه‌ها و سياست‌ها مي‌توان از سياست‌هاي موسوم به تعديل(اجماع واشنگتني)،2 اجماع پساواشنگتني،3 و كوچك‌سازي دولت4 نام برد. اما اجراي هريك از اين سياست‌ها در عمل با موانع و مشكلاتي همراه بود و نتوانست انتظارات انديشوران و سياستمداران و مجريان را برآورد. از اين‌رو، صاحب‌نظران پيوسته به دنبال طرح‌ها و راه‌حل‌هاي جديدي بوده‌اند كه نقايص و مشكلات طرح‌ها و راه‌حل‌هاي پيشين را برطرف كند. يكي از آخرين طرح‌ها و انديشه‌ها «حكمراني خوب» است كه بانك جهاني5 بيش و پيش از ديگران بر اجراي آن تأكيد دارد. در اينجا ابتدا به زمينه‌هاي پيدايش اين انديشه و در ادامه به شاخص‌هاي حكمراني خوب و آنگاه به پيوند اين بحث با مباحث مديريت، به ويژه سياست‌گذاري، مي‌پردازيم و در پايان آن را نقد و بررسي خواهيم كرد.

اهميت و جايگاه متغير اقتصاد در حكمراني خوب

يكي از زوايا و ابعاد مهم انديشة «حكمراني خوب» بُعد اقتصادي آن است. از اين‌رو، براي درك بهتر و كامل‌تر مفهوم حكمراني خوب، اشاره و توجه به برخي مفاهيم و مسائل اقتصادي لازم است. به همين سبب در اينجا مدخل بحث را اقتصاد قرار مي‌دهيم.

به اختصار مي‌توان روابط اقتصادي را به سه نوع تقسيم كرد: نوع اول، رابطه‌اي است كه مي‌توان از آن به «بازار» يا «معاملات لحظه‌اي» تعبير كرد. براي مثال، اگر به خدمات حمل و نقل نياز داشته باشيم، مي‌توان از وسايل نقليه شهري استفاده كرد. شيوة ديگرِ شكل‌گرفتن رابطة اقتصادي اين است كه به دليل نياز مستمرمان به خودرو، اتومبيلي خريداري كنيم و راننده‌اي استخدام نماييم. در اين نوع رابطه، دايرة اختيارات و اعمال صلاحديد ما بسيار گسترده است و مي‌توان از آن به رابطة آمر و مأمور تعبير كرد. شكل سوم رابطه اين است كه با يك مؤسسة ارائه‌كنندة خدمات حمل و نقل و آژانس كراية خودرو قرارداد ببنديم و از آن بخواهيم هر زمان كه درخواست كرديم، براي ما خودرو بفرستد.

گفته مي‌شود نوع مباحث علم اقتصاد مرسوم دربارة رابطة اقتصادي شكل اول است. در واقع اقتصاد نئوكلاسيك كل بحثش اين است كه اين قراردادهاي لحظه‌اي چگونه منعقد شود كه بتوانيم به بهترين نتيجه دست يابيم. پاسخي هم كه داده مي‌شود اين است كه بازار بايد رقابتي باشد و دولت در قيمت‌ها مداخله نكند و اجازه دهد اصول حاكم بر بازار رقابت دنبال شود. اما رابطة اقتصادي شكل دوم و سوم كه نوعي رابطة كارفرما و كارگزار در آن برقرار مي‌شود كمتر مورد توجه قرار گرفته است. در حالي كه رابطة شكل اول در قالب عرضه و تقاضا گنجانده مي‌شود و اصطلاحاً نظام بازار بر آن حاكم است، اما علم اقتصادِ مرسوم چندان چيزي دربارة رابطه نوع دوم و سوم نمي‌گويد. در اينجا الگوهايي طرح شده‌اند كه علم اقتصاد تا پيش از اين چندان به آن توجه نكرده بود. در اين الگوها روابط، بيشتر در قالب كارفرما و كارگزار مي‌گنجد، كه در چارچوب اقتصادِ رايج نمي‌توان چيز زيادي دربارة آن گفت. اصولي كه در مورد بازار لحظه‌اي حاكم است قابل تعميم به رابطة كارگزار و كارفرما نيست. براي مثال، زماني كه شما به استخدام سازماني درآمديد، از زمان انعقاد قرارداد تا موقعي كه قرارداد فسخ شود از علايم قيمتي و رابطة عرضه و تقاضايي كه بيرون از سازمان در بازار وجود دارد اثر نمي‌پذيريد.6

اكنون بحث حكمراني خوب اين است كه بين كارفرما و كارگزار چه اصولي بايد حاكم باشد تا بتوانيم به نتيجة مطلوب دست يابيم. روشن است كه در اين نوع رابطه، تغيير لحظه‌اي قيمت‌ها الگوي مناسبي نيست و اساساً نمي‌تواند اعمال شود. از اين‌رو، سؤال اين است كه «پس چه الگو و روابطي بايد حاكم باشد تا بتوانيم به نتيجة مطلوب دست پيدا كنيم؟» در همين زمينه يكي از روابط مهم، رابطة مالك و مدير است. در دنياي جديد شاهد جدايي مالكيت از مديريت هستيم و مالكان ديگر مدير نيستند. سازمان‌ها و شركت‌هاي بزرگ داراي اين ويژگي هستند كه مالك تفويض اختيار مي‌كند. از اين‌رو، پرسش‌هايي در اينجا پيش مي‌آيد در اين زمينه كه مالك چگونه مي‌تواند مدير را هدايت كند و تحت چه شرايطي مدير حافظ منافع مالك خواهد بود؟ همچنين در روابط سياسي نيز شبيه همين مسئله وجود دارد. در صحنة سياسي نيز مردم اختيارات خود را به رئيس جمهور يا نمايندگان مجلس تفويض مي‌كنند. بنابراين، در رابطه‌اي كه بين مردم به عنوان كارفرمايان حكومت و مديران و مسئولان به عنوان كارگزاران حكومت وجود دارد اين سؤال تكرار مي‌شود كه «اين رابطه بايد چه شرايطي داشته باشد تا نتيجة مطلوب حاصل شود؟» در هر صورت، اين بحث در زمينة شركت‌ها «حكمراني شركتي» و در زمينة دولت «حكمراني خوب» ناميده مي‌شود.7 به طور كلي، در حكمراني خوب، شيوة اعمال اقتدار به گونه‌اي است كه مديران يا كارگزاران حافظ منافع مالكان يا كارفرمايان‌اند.

در واقع بحث حكمراني خوب را از اواخر دهة 1980 بانك جهاني طرح كرد. اين نهاد بين‌المللي معتبر در گزارشي كه در سال 1989 منتشر نموده، براي اولين بار حكمراني خوب را به عنوان ارائه خدمات عمومي كارآمد، نظام قضايي قابل اعتماد و نظام اداري پاسخ‌گو تعريف كرده است.8 بانك جهاني پس از آنكه در اجراي سياست‌هاي تعديل يا همان اجماع واشنگتني، در كشورهاي آفريقايي ناموفق بود، به اين نتيجه رسيد كه چون دولت‌ها در آن كشورها واجد شرايط نيستند، نمي‌توانند در اجراي توصيه‌هاي بانك جهاني و آزاد كردن قيمت‌ها موفق عمل كنند. به عبارت ديگر، پذيرش و اجراي سياست‌هاي تعديل و توصيه‌هاي بانك جهاني به دولتي احتياج دارد كه اين دولت فعلاً در آفريقا وجود ندارد. در سال 1996 در «گزارش توسعه جهاني» در فصلي با عنوان «از برنامه تا بازار» به اين موضوع اشاره شد و سپس در گزارش سال 1997 با عنوان «نقش دولت در جهان در حال تحول» اين مسئله طرح شد كه چگونه مي‌توانيم به يك دولت خوب دست يابيم.9 بانك جهاني در سال 1997 اعلام كرد كه دولت كوچك لزوماً به دولت خوب منتهي نمي‌شود و براي ايجاد و استقرار يك دولت خوب، بايد مقدمات ديگري نيز وجود داشته باشد. البته كوچك‌سازي دولت در بهتر شدن حكومت مؤثر است، ولي به هر حال نقطة كانوني و اصلي براي داشتن يك دولت خوب نيست.

در تحليل‌ها گفته مي‌شود كه در اين تجديدنظر بانك جهاني در سياست‌هايش و ارائة اين انديشة از سوي آن، سه عامل نقش اساسي داشته‌اند: 1. تجربه اروپاي شرقي؛ 2. بحران شرق آسيا؛ 3. تجربة چين. در واقع تجربة كشورهاي اروپاي شرقي و بحران شرق آسيا نشان داد كه وقتي بدون دولت خوب، اقتصاد را آزاد مي‌كنيم به بحران مي‌رسيم، و تجربة چين نشان داد كه در يك نظام اگر دولت اختلال‌ها را درست مديريت كند، مي‌تواند به نتايج مطلوبي بينجامد.10

اكنون بيش از يك دهه است كه از سال 1997 تا كنون پيوسته بحث حكمراني خوب در گزارش بانك جهاني مطرح است و يكي از مهم‌ترين سياست‌هاي بانك جهاني اين است كه چگونه مي‌توان با حكمراني خوب به توسعه دست يافت. براي نمونه، در سال 2002، 25 درصد وام‌هايي كه بانك جهاني به كشورهاي در حال توسعه داد، به ايجاد حكمراني خوب در آن كشورها منوط بود.

حكمراني خوب؛ تعريف و ابعاد

در مورد حكمراني خوب، تعاريف مختلفي ارائه شده است. با دقت در آنها مي‌توان دريافت كه روح كلي حاكم بر همه آنها چندان تفاوتي نمي‌كند، گرچه به هر حال اين تعاريف كم‌وبيش با يكديگر اختلافاتي دارند. اساس يك تعريف حكمراني خوب عبارت است از نظامي از ارزش‌ها، سياست‌ها و نهاد‌ها كه جامعه به وسيلة آن، اقتصاد، سياست و مسائل اجتماعي خود را از طريق سه بخش دولت، خصوصي و مدني مديريت مي‌كند.11 در تعريفي ديگر، حكمراني خوب، اعمال قدرت اقتصادي، سياسي و اداري بر اساس قانون، پاسخ‌گويي و اثربخشي است.12 تعريفي ديگر نيز حكمراني خوب، را اين‌گونه معرفي مي‌كند: راهكارها و فرايندها و نهادهايي كه به واسطة آنها شهروندان، گروه‌ها و نهادهاي مدني منافع خود را دنبال، حقوق قانوني خود را استيفا، تعهداتشان را برآورده و تفاوتشان را تعديل مي‌كنند.13 در واقع مي‌توان گفت اگر پيش از اين، تعريف حكمراني فقط به دولت مربوط و آن را شامل مي‌شد، در كاربرد جديد، اين واژه فقط شامل بازيگران و نهادهاي دولت نمي‌شود، بلكه علاوه بر دولت، جامعة مدني و بخش خصوصي را نيز در بر مي‌گيرد. از اين‌رو، شايد بتوان پيدايي مفهوم حكمراني خوب را نتيجه و پيامد بحث‌هاي مربوط به «سياست اجتماعي»14 به اصطلاح عام آن دانست كه آن نيز به تعيين و تحليل رابطة دولت، جامعه و بازار مي‌پردازد.

بنابراين، با توجه به مفاهيم و مباحث و ادبيات طرح شده دربارة حكمراني خوب، مي‌توان آن را معطوف به يافتن الگو و تركيب جديدي از همكاري سه بخش: دولت، جامعة مدني و بخش خصوصي دانست. در اين الگو سه منظر مد نظر است: نهادهاي مدني به عنوان مدافع حقوق شهروندي در تقويت مشاركت مردمي به منظور اثرگذاري بر سياست‌گذاري‌هاي عمومي مطرح‌اند؛ بخش خصوصي عامل توليد در تقويت سرمايه‌گذاري در رشد توليد ناخالص ملي به منظور افزايش درآمد سرانه و پويايي اقتصاد و بازار و ايجاد رفاه نسبي ديده مي‌شود؛ و سرانجام نقش دولت به عنوان تسهيل‌كنندة فعاليت‌هاي عمومي در فراهم‌سازي محيطي براي توسعة پايدار به منظور ثبات و توسعة عدالت اجتماعي در جامعه ارزيابي مي‌شود.

همان‌گونه كه برخي نويسندگان اشاره كرده‌اند و از سند برنامة توسعه ملي سازمان ملل متحد نيز بر مي‌آيد، موضوع حكمراني خوب با هدف دستيابي به توسعة انساني پايدار مطرح شده است كه در آن بر كاهش فقر، ايجاد شغل و رفاه پايدار، حفاظت و تجديد حيات محيط‌زيست و رشد و توسعة زنان تأكيد مي‌شود. در واقع تصور بر اين است همة اين امور با حكمراني خوب محقق مي‌شود.15

همچنين براساس برنامة توسعة ملي ملل حكمراني داراي سه بعد يا ركنِ اقتصادي، سياسي و اداري است.16 بعد اقتصادي شامل فرايندهايي است كه فعاليت‌هاي يك كشور را تحت تأثير قرار مي‌دهد و با اقتصاد كشورهاي ديگر در ارتباط است. بعد سياسي همان فرايندهاي تصميم‌گيري براي تنظيم سياست‌هاست (كه اين موضوع در مباحث مديريت دولتي و مشخصاً در خط‌مشي‌گذاري عمومي مورد بحث است). بعد اداري نيز در واقع همان نظام اجراي خط مشي‌هاست.

در پايان اين قسمت از بحث مناسب است به اين نكته نيز اشاره كنيم كه شايد مباحث «هيرشمنِ» اقتصاددان نيز در پيدايي بحث و انديشة حكمراني خوب، نقش داشته باشد. هيرشمن كتابي دارد به نام وفاداري، خروج و اعتراض17 كه گرچه آن را در دهة 60 ميلادي نوشته اما در دهة 90 ميلادي توجه اقتصاددانان به آن جلب شد. او در اين كتاب به تجربه‌اش در كشور نيجريه در مورد خدمات راه‌آهن اشاره مي‌كند كه در نخستين سفرش بسيار خوب بوده، ولي در مسافرتي كه پس از چندي به آن كشور انجام مي‌دهد مي‌بيند وضع خدمات راه‌آهن كاملاً متفاوت گرديده و بسيار بد شده است. با تحقيق در اين‌باره متوجه مي‌شود كه چون قبلاً جاده و راه شوسه در نيجريه كم بوده است، بسياري از مسئولان دولتي نيز به ناچار از راه آهن استفاده مي‌كرده‌اند و از اين‌رو دست‌اندركاران راه‌آهن به ملاحظة حضور آنها در قطار مجبور بوده‌اند خدمات خوبي ارائه بدهند؛ اما چون پس از آن، جاده درست شده و مسئولان دولتي از خودرو استفاده مي‌كنند، وضع ارائه خدمات در راه آهن اَسف‌بار است و فرياد مردم بيچاره نيز به جايي نمي‌رسد. نكته‌اي كه هيرشمن در كتابش به آن اشاره كرده و مي‌توان آن را در پيدايي بحث حكمراني خوب مؤثر دانست اين است كه در اقتصاد، رقابت به تنهايي نمي‌تواند ثمربخش باشد، بلكه در كنار آن پاسخ‌گويي نيز لازم است. در واقع تركيب بهينه‌اي از رقابت و پاسخ‌گويي، مفيد است.

شاخص‌هاي حكمراني خوب

براي آن‌كه مفهوم و ابعاد حكمراني خوب بهتر روشن شود، مناسب است شاخص‌هاي آن را مرور كنيم. البته اين شاخص‌ها در متون مختلف، هم به لحاظ تعداد و هم به لحاظ نام، متفاوت ذكر شده است. ما در اينجا مي‌كوشيم به حاصل نتيجة آنها اشاره كنيم.

براساس سندي كه در سال 2006 بانك جهاني توسط كافمن،18 كري19 و ماسترازي20 انتشار داده، حكمراني خوب شش شاخص دارد. نويسندگان در ابتداي اين گزارش اشاره مي‌كنند كه شاخص‌ها نسبت به قبل تغييري نكرده و همان‌هايي است كه در گزارش‌ها و اسناد قبلي نيز مطرح بوده است.21 اين شاخص‌ها و توضيح اجمالي آنها در پي مي‌آيد.

1. پاسخ‌گويي و حق اظهار نظر22

مقصود از اين شاخص ميزان مشاركت شهروندان در انتخاب دولت و نظام سياسي است. اين شاخص همچنين بيانگر ميزان آزادي بيان، آزادي احزاب و تشكل‌ها و اجتماعات، و آزادي رسانه‌هاي جمعي است. براساس اين شاخص هرچه مردم در يك جامعه نقش بيشتري در تعيين زمامداران و هيئت حاكمه داشته باشند، حضور و نقش احزاب و تشكل‌ها و انجمن‌ها و نظاير آنها در جامعه بيشتر باشد، و رسانه‌هاي جمعي و افراد مختلف بتوانند آزادانه فعاليت و نظر خود را بيان كنند، نشان‌دهندة وضعيت بهتري از حكمراني خوب است.

2. ثبات سياسي و نبود خشونت23

اين شاخص بيانگر آن است كه چه ميزان احتمال دارد يك حكومت و نظام سياسي از راه‌هاي غيرقانوني يا ابزارهاي خشونت‌آميز در معرض بي‌ثباتي و سرنگوني و براندازي باشد. در اينجا عواملي همچون تروريسم و خشونت‌هاي سياسي مدنظر هستند. براساس اين شاخص، هرچه احتمال نبودن ثبات سياسي در يك كشور بيشتر باشد نشان‌دهندة حكمراني ضعيف است و هرچه كشوري از ثبات سياسي بيشتري برخوردار باشد، در زمينة حكمراني خوب امتياز بالاتري را كسب مي‌كند.

3. اثربخشي دولت24

در اين شاخص، كيفيت خدمات عمومي، خدمات شهروندي و ميزان استقلال آنها از فشارهاي سياسي مدنظر است. همچنين كيفيت تدوين و اجراي خط‌مشي‌هاي عمومي و دولتي، و ميزان تعهدي كه دولت در برابر اين سياست‌ها دارد در اين شاخص در كانون ارزيابي قرار مي‌گيرد. در نتيجه هرچه كيفيت خدمات عمومي و شهروندي بهتر باشد و خط‌مشي‌هاي عمومي به دور از جنجال‌ها و خط و ربط‌هاي سياسي وضع و اجرا شوند و تعهد نظام سياسي در قبال آنها بيشتر باشد، بيانگر وضعيت بهتري در حكمراني خوب است.

4. كيفيت تنظيم‌كنندگي25

منظور از اين شاخص، توان‌مندي دولت در تدوين و اجراي سياست‌ها و مقررات و نظاماتي است كه سبب گسترش نفوذ و دامنة فعاليت‌هاي بخش خصوصي مي‌شود. هرچه دولت بتواند با تدوين و اجراي سياست‌ها و نظامات مختلف، موجبات توسعة فعاليت‌هاي بخش خصوصي و اثرگذاري بيشتر آن بر ادارة جامعه را فراهم آورد، شاهد سطح بالاتري از حكمراني خواهيم بود.

5. حاكميت قانون26

اينكه تا چه ميزان قوانين در يك جامعه واقعي‌اند و مي‌توان به اجراي آنها اطمينان داشت با اين شاخص ارزيابي مي‌شود. در اين شاخص به ويژه كيفيت اجراي قراردادها، عملكرد پليس و محاكم قضايي، و همچنين ميزان احتمال جرم و خشونت در يك جامعه مدنظر است. اگر پس از انعقاد يك قرارداد نتوان چندان به اجراي آن اميد داشت و جرم و تخلف به سبب عملكرد ضعيف پليس و محاكم قضايي قابل پي‌گيري نباشد نشان‌دهندة وجود حكمراني ضعيف در يك كشور است.

6. مهار فساد27

آنچه در اين شاخص مدنظر قرار مي‌گيرد اين است كه قدرت عمومي و دولتي تا چه حد مورد سوء استفاده و در خدمت تحقق منافع شخصي و خصوصي قرار مي‌گيرد. اين شاخص، هم فسادهاي جزئي و كوچك و هم فسادهاي بزرگ و كلان را شامل مي‌شود. براساس اين شاخص هرچه نظام سياسي و دولت در تسخير نخبگان و در خدمت منافع خصوصي باشد، نشان حكمراني ضعيف و عكس آن بيانگر رتبة بالاتري از حكمراني خوب است.

همان‌گونه كه اشاره كرديم اين شش شاخص براساس گزارشي است كه سه اقتصاددان برجستة بانك جهاني، يعني كافمن، كري و ماستروزي در سال 2006 ارائه داده‌اند و اصولاً بانك جهاني از ابتدا تا كنون در گزارش‌هاي خود دربارة حكمراني خوب و مقايسة وضعيت آن در كشورهاي مختلف همين شش شاخص را ذكر كرده و مدنظر داشته است. با اين حال، همين شش شاخص در اسناد و گزارش‌هاي ديگري با برخي تغييرات در اسامي آنها ذكر شده است، گرچه توضيحاتي كه در ذيل آنها آمده، كم و بيش با آنچه در گزارش بانك جهاني به چشم مي‌خورد يكي است. براي مثال، كميسيون حقوقي سازمان ملل، در قطعنامة شمارة 6/ 2000 ويژگي‌هاي حكمراني خوب را اين‌گونه برشمرده است: شفافيت،28 مسئوليت،29 پاسخ‌گويي،30 مشاركت،31 حاكميت قانون32 و انعطاف‌پذيري.33 در اين سند در توضيح انعطاف‌پذيري اين‌گونه آمده كه حكمراني خوب مستلزم آن است كه نهادها و فرايندهاي دولتي موجود در يك كشور به گونه‌اي طراحي شده باشند كه در يك چارچوب زماني معقول و منطقي، خدمات را به ذي‌نفعان مربوط ارائه دهند. پاسخ‌گويي نيز به اين صورت تفسير شده كه يكي از لوازم كليدي حكمراني خوب است و براساس آن نه تنها نهادهاي دولتي، بلكه بخش خصوصي و سازمان‌هاي مختلف جامعة مدني نيز بايد در برابر عامة مردم و ذي‌نفعاني كه جزو آن نهاد به حساب مي‌آيند پاسخ‌گو باشند. در اينجا اينكه هر كس به چه كسي پاسخ‌گو است (يا در واقع اينكه هر كس چه زمان پاسخ‌گو و چه زمان مطالبه‌گر است) تفاوت مي‌كند و بسته به اين است كه تصميمات يا فعاليت‌هاي موردنظر، نسبت به يك سازمان يا نهاد، داخلي محسوب مي‌شوند يا خارجي.

در هر صورت، غير از تفاوت مذكور، گاه تفاوت در بيان شاخص‌هاي حكمراني خوب، هم در تعداد شاخص‌ها و هم در نام و اسامي آنهاست. براي مثال، كميسيون اقتصادي و اجتماعي ملل متحد براي آسيا و اقيانوسيه34 هشت ويژگي را با اين عناوين براي حكمراني خوب بر شمرده است: پاسخ‌گويي،35 شفافيت،36 حاكميت قانون،37 مشاركت،38 مسئوليت‌پذيري،39 اجماع‌محوري،40 كارآيي و اثربخشي،41 و انصاف (اشتمال) و عدالت (برابري).42 از آنجا كه دو شاخص اجماع‌محوري و انصاف (اشتمال) و عدالت (برابري) تفاوت بيشتري با شاخص‌هاي بانك جهاني دارد، ذيلاً توضيحي را كه كميسيون اقتصادي و اجتماعي ملل متحد براي آسيا و اقيانوسيه، خود براي اين دو شاخص ذكر كرده است، مي‌آوريم:

در توضيح شاخص اجماع‌محوري آمده است: در يك جامعه بازيگران و ديدگاه‌هاي بسياري وجود دارند. حكمراني خوب مستلزم آن است كه بين اين ديدگاه‌ها و منافع مختلف در سطح جامعه ميانجي‌گري صورت گيرد تا بيشترين خير و بهترين مصلحت براي جامعه و نيز چگونگي دستيابي به آن با حداكثر اجماع ممكن مورد توافق قرار گيرد.

مقصود از شمول و برابري نيز اين است كه رفاه در يك جامعه بستگي دارد به اطمينان از اينكه همة اعضاي آن احساس كنند كه در جامعه سهمي دارند و احساس نكنند كه از جريان اصلي جامعه طرد گرديده و كنار گذاشته شده‌اند. اين امر مستلزم آن است كه همة گروه‌ها، به ويژه محروم‌ترين و آسيب‌پذيرترين قشرها، فرصت داشته باشند تا رفاه خود را حفظ و رشد و توسعه دهند.

در هر صورت، مطالعات انجام شده و اطلاعات مربوط به حكمراني خوب نشان مي‌دهد كه اين امر مي‌تواند تأثير مهمي در متغيرهاي اقتصادي داشته باشد. در كشورهايي كه حكمراني بد است ميزان سهم سرمايه‌گذاري در توليد ناخالص ملي كمتر از 15% است. در واقع هرچه وضعيت حكمراني بهتر باشد ميزان سرمايه‌گذاري هم بيشتر است. همچنين مطالعات نشان مي‌دهد در كشورهايي كه كيفيت حكمراني پايين است، ميزان رشد منفي است و برعكس. يا نمودارها نشان مي‌دهد كه هرچه حكومت‌ها پاسخ‌گوتر باشند و شهروندان حق اظهار نظر بيشتري داشته باشند ميزان درآمد بيشتر است و برعكس. يا هر قدر كارآيي و اثربخشي دولت بيشتر شود درآمد سرانه بيشتر افزايش مي‌يابد.43

البته در اين ميان برخي مطالعات و نتايج ناسازگار نيز وجود دارد. براي نمونه، در حكومت‌هاي متعددي نه امكان رقابت چنداني بر سر قدرت وجود دارد و نه امكان پاسخ‌گويي به آن شكل فراهم است؛ اما با اين حال، حاكمان و دولت‌مردان و مديران به منافع مردم و ملتشان وفادارند و كمتر ديده مي‌شود كه خيانت كنند. چين از جملة اين كشورهاست. دربارة چرايي اين موضوع تبيين روشن و مستدلي وجود ندارد، اما شايد بتوان آن را به عامل فرهنگ مربوط دانست. در فرهنگ چيني حاكمان نسبت به مردم احساس پدري دارند، يا در هر صورت، اخلاقياتي كه در فرهنگ چين وجود دارد باعث اين رفتار حاكمان مي‌شود. در سازمان‌ها نيز بسياري از اوقات ديده مي‌شود كارمندان بي‌آنكه مدير از آنها بخواهد يا بر آنها نظارت كند، صرفاً به دليل علاقة شخصي يا اخلاقيات و تعهد فردي خوب كار مي‌كنند.

در هر صورت، با توجه به آنچه گفته شد، بانك جهاني براي ايجاد حكمراني خوب، در زمينة اصلاحات اداري بحث تمركززدايي را طرح كرده و استدلال آن هم روشن است: در نظام‌هاي متمركز مردم نمي‌توانند به مسئولان فشار بياورند. اگر يك شهردار را وزير كشور انتخاب كند، در مقايسه با شهرداري كه شوراي شهر منتخب مردم او را برگزيند، طبيعي است كه در حالت دوم نظارت مردم بيشتر خواهد بود. همچنين تقويت مجالس قانون‌گذاري براي تقويت نظام عمومي مهم است، و از همين‌رو بانك جهاني آن را دنبال مي‌كند. به همين ترتيب، استقلال و قدرت دستگاه قضايي نيز براي محكم‌كردن و تقويت نظارت عمومي در يك نظام سياسي بسيار مهم است و به استقرار حكمراني خوب در يك كشور ياري مي‌رساند.

در پايان اين قسمت تذكر اين نكتة مهم لازم است كه كارشناسان معتقدند گرچه در حكمراني خوب يك سلسله اصول و ويژگي‌هاي اساسي مربوط به حكمراني خوب به صورت جهاني و بين‌المللي و براي تمام كشورها و دولت‌ها مطرح مي‌شود، اما بايد توجه داشت كه عملياتي و اجرايي كردن آنها در كشورهاي مختلف، متفاوت است و اينكه در يك كشور خاص بايد چه كارهاي خاصي انجام شود و در اولويت قرار گيرد، امري است كه به مطالعه نياز دارد. از اين‌رو، كشورها بايد گونه‌هاي ملي و بومي خود را در زمينة حكمراني خوب شناسايي و مشخص كنند، و براي اين كار شناسايي تجربة تاريخي يك كشور و فرهنگ و ارزش‌هاي بومي آن امري مهم و ضروري است.44

حكمراني خوب و تغيير رويكرد در مورد نقش دولت

پس از پايان جنگ جهاني دوم، رويكرد دولت بزرگ به منزلة رويكرد مسلط، با هدف سياست‌گذاري توسعه در اكثر كشورها تا دهه‌هاي پاياني 1970 يكه‌تازي مي‌كرد. اين جريان از يك طرف همزمان با بازسازي جنگ در اروپا بود و از طرف ديگر تجربة بحران بزرگ 1929 را پشت سر داشت. لذا اكثر اقتصاددانان و سياست‌گذاران به دولت

بزرگي اعتقاد داشتند كه امور اقتصادي را همچون امور سياسي در دست بگيرد و به منزلة يك نهاد قدرتمند، شكست‌هاي بازار را جبران كند. اين تمهيد در سطحي وسيع با مقبوليت مواجه شد، اما بدون مخالف نيز نبود. از جملة اين مخالفان مي‌توان به فردريك هايك45 اشاره كرد كه با انتقادي گزنده از سوسياليسم در سال 1944 تأكيد داشت هر گونه برنامه‌ريزي در نهايت فقط به توتاليتاريسم ختم مي‌شود. اما جان مينارد كينز46 (از بنيان‌گذاران جريان غالب) در جواب هايك نوشت كه در محكوم كردن توتاليتاريسم و ستايش از آزادي با او هم‌داستان است، خواه از لحاظ اخلاقي و خواه از لحاظ فلسفي، اما نه در مورد موضوع سياست اقتصادي؛ زيرا اجتناب از برنامه‌ريزي است كه به توتاليتاريسم مي‌انجامد نه اقدام به آن.47

كشورهاي در حال توسعه نيز با الگوبرداري از كشورهاي توسعه‌يافته و با همان استدلال‌هاي موجود و ناتواني و ضعف بخش خصوصي در بسيج سرمايه، رويكرد دولت بزرگ را براساس راهنمايي مشاوران و اقتصاددانان كينزي در غرب، به اجرا گذاشتند. اين دوره را اگر نخستين دورة سياست‌گذاري توسعة اقتصادي معرفي كنيم، تا اواخر دهة 1970 ادامه يافت. اما ناكارايي و انعطاف‌ناپذيري بنگاه‌هاي دولتي ـ بيشتر در كشورهاي در حال توسعه ـ كه در معرض انواع فشارهاي سياسي و غيرسياسي بودند، از جمله تراكم نيروي كار در اين بنگاه‌ها و ايجاد بازدهي نزولي، اكثر آنها را با زيان مواجه كرده بود. بدين‌سان از ميانة دهة 1970 رويكرد دولت بزرگ رفته‌رفته رو به افول گذاشت و آنچه بيش از پيش اين جريان را به باد انتقاد گرفت، وجود هم‌زمان تورم و بيكاري48 در اقتصادهاي غربي، به ويژه امريكا بود. بدين ترتيب مجالي فراهم شد براي جرياني كه طرفدار اقتصاد بازار و رويكرد دولت كوچك بود. اين جريان به عنوان جرياني غالب در ابتداي دهة 1980 خصوصي‌سازي را كمال مطلوب براي توسعه دانست و خواهان كاهش سهم بخش دولتي در اقتصاد شد. انديشة خصوصي‌سازي با كوچك كردن دولت به آرامي آغاز شد، اما در اوايل دهة 1990، با فروپاشي نظام كمونيستي، سرعت بيشتري گرفت و در كشورهاي شوروي سابق و اروپاي شرقي به شدت رواج يافت و بسياري از كشورهاي افريقايي، امريكاي لاتين و آسياي جنوب شرقي را نيز در بر گرفت. ديدگاه طرفداران اقتصاد بازار ـ كه با كمك بانك جهاني و صندوق بين‌المللي پول، سياست‌هاي توسعه‌اي را به اكثر كشورهاي جهان تجويز مي‌كردند ـ «سياست‌هاي اجماع واشنگتني» يا «سياست‌هاي تعديل ساختاري» ناميده شد. آنها ده اصل را مبناي تعديل ساختاري براي اصلاحات اقتصادي معرفي مي‌كردند. اين اصول عبارت بودند از: مهار كسري بودجه، هدفمند كرن يارانه‌ها، اصلاح نظام مالياتي، آزادسازي نرخ بهره، نرخ ارز رقابتي، آزادسازي تجاري، خصوصي‌سازي، مقررات‌زدايي، آزادسازي سرمايه‌گذاري مستقيم خارجي، و احترام به حقوق مالكيت. آنها معتقد بودند اين اصول بهترين نتايج را به بار مي‌آورند و قيمت‌هاي بازار از طريق ساز و كارهاي عرضه و تقاضا بهترين جانشين براي تخصيص دولتي منابع‌اند.49

اما حوادث پاياني دهه 1990، همچون بحران شرق آسيا، تجربة ناموفق كشورهاي اروپاي شرقي و شوروي سابق و بحران‌هاي متعدد مالي در طول 25 سال پيش از آن، بسياري از كارشناسان بانك جهاني را به انتقاد از سياست‌هاي تعديل واداشت. از بين كارشناسان بانك جهاني، بيش از همه جوزف استيگليتز،50 اقتصاددان ارشد و معاون سابق بانك جهاني، بر ناكارآيي سياست تعديل و انتخاب چارچوب تازة سياست‌گذاري اصرار ورزيد. استيگليتز سياست اجماع واشنگتني را نقد كرد و ضرورت اتخاذ اجماع پساواشنگتني را به عنوان يك راهبرد جديد سياست‌گذاري مطرح ساخت.51 نبايد فراموش كرد كه انتقاد از اين سياست‌ها به كارشناسان بانك جهاني محدود نشد، بلكه بسياري از اقتصاددانان و از جمله اقتصاددانان نهادگرا مانند داگلاس تورشا52 نيز از ابتداي دهة 1990 منتقد سياست‌هاي تعديل بودند.

مقبوليت نسبي اين انتقادها و پذيرش ديدگاه‌هاي رقيب سياست‌هاي تعديل ساختاري، نهادهاي بين‌المللي پولي و مالي مانند بانك جهاني را واداشت تا سياست «حكمراني خوب» را به عنوان راه‌گشاي معماي توسعه مطرح كنند. در اين سياست جديد، موضوع ابعاد دولت، يا همان كوچك‌سازي، جاي خود را به توانمندسازي دولت داد و در واقع به جاي آنكه بحث كوچك‌سازي دولت، نقش محوري داشته باشد، در اين سياست، توانمند‌سازي دولت بسيار مهم و محوري تلقي مي‌شود. البته همچنان اقتصاد بازار هدف نهايي است، اما شيوة ‌گذار به اقتصاد بازار با سياست‌هاي تعديل ساختاري متفاوت است.

به عبارت ديگر، مي‌توان گفت دولت‌ها بسته به رويكردهاي متفاوت، نقش‌هاي مختلفي را بر عهده مي‌گيرند. در اين ميان مي‌توان سه رويكرد مهم را شناسايي كرد:53

1. رويكرد امنيت: اين رويكرد سبب شكل‌گيري دولت‌هايي شده كه توجه اوليه و اساسي آنها به ايفاي نقش امنيتي و برقراري امنيت بوده است.

2. رويكرد توسعة اقتصادي: اين رويكرد سبب شكل‌گيري دولت‌هايي شده كه توجه و تأكيد آنها بر ايفاي نقش اقتصادي و اجتماعي بوده است. دولت‌هايي مانند دولت رفاه در اين دسته قرار مي‌گيرند، كه تلاش آنها براي ايجاد رفاه اجتماعي، امنيت اجتماعي و افزايش درآمد سرانه است.

3. رويكرد توسعة سياسي و دموكراسي: اين رويكرد سبب شكل‌گيري دولت‌هايي شده كه وظيفه و نقش اصلي آن در توسعه و تقويت نهادهاي دموكراتيك در جامعه است. براساس اين رويكرد، دولت بايد دموكراسي را در جامعه نهادينه سازد تا افراد بتوانند در پرتو آن آزادانه به فعاليت‌هاي اقتصادي، اجتماعي و سياسي بپردازند.

رويكرد غالب در جامعة جهاني امروز همين رويكرد سوم است. اين رويكرد بر بسترسازي به منظور تقويت نهادهاي مدني و آزادي‌هاي اجتماعي تأكيد دارد. ازاين‌رو جامعة امروز را نيازمند دولتي دموكراتيك مي‌دانند كه در آن با بسترسازي مناسب، افراد بتوانند با فرآيند انتخاب آزاد، در عرصه‌هاي مختلف سياسي، اجتماعي و اقتصادي مشاركت فعال داشته باشند. در كشورهايي كه فرايند انتخابات وجود دارد، دولت متشكل از يك حكومت منتخب و يك شاخة اجرايي است. نقش چنين دولتي متعدد است؛ توجه به قراردادهاي اجتماعي، اعمال قدرت و كنترل، مسئوليت ارائة خدمات عمومي و فراهم‌سازي محيطي براي توسعة پايدار انساني از نقش‌هاي اصلي دولت خواهد بود. در نقش جديد، دولت در جامعه بايد ثبات و پايداري ايجاد كند، چارچوب‌هاي قانوني مناسب و اثربخش براي فعاليت‌ بخش عمومي و خصوصي وضع كند، و در بازار ثبات و عدالت ايجاد نمايد، در مصالح عمومي نقش منجي و در ارائة خدمات عمومي، اثربخشي و پاسخ‌گويي داشته باشد.54 سرانجام آنكه، دولت بايد فرصت‌هاي لازم را براي افراد جامعه به منظور بهبود وضعيت خويش فراهم آورد.

در چنين شرايطي، ادارة دولت از روش «مديريت عمومي»55 به روش «حكمراني عمومي»56 تغيير خواهد يافت. حكمراني عمومي بر ارزش‌هاي قانوني و ارزش‌هاي مشروعيت، به جاي ارزش‌هاي اقتصادي و كارآيي صرف، تأكيد بيشتري دارد و ايجاد دموكراسي در جامعه براي آن، بيش از ساير امور اهميت و ارزش دارد.

تغيير رويكرد در مورد ادارة عمومي و نقش دولت را به اختصار مي‌توان به صورت نمودار 1 نشان داد:57

دهة 1970

دهة 1980

دهة 1990

سال‌هاي پاياني دهة 1990

ادارة امور عمومي

نظام اداري بوروكراتيك

فرهنگ اداري و بوروكراتيك

دولت بزرگ

مديريت دولتي

مديريت دولتي نوين

فرهنگ مديريت

دولت كوچك

دولت مديريتي

دولت كارآفرين

فرهنگ كسب و كار

دولت كارساز

حكمراني عمومي

دولت نمايندة

فرهنگ سياسي و دموكراتيك

دولت دموكراتيك و مشاركتي

نمودار 1: سير تغيير رويكرد در مورد اداره عمومي و نقش دولت

در واقع، رويكرد جديد كه بر منباي ارزش‌هاي دموكراتيك بنا شده، به دنبال تغيير نقشي است كه براي دولت ترسيم شده بود. دولت در نقش جديد نيازمند الگويي است كه در آن، ضمن تأكيد بر جنبه‌هاي كارآيي و اثربخشي كه در رويكرد توسعه مطرح بود، بر جنبه‌هاي دموكراتيك و ارزش‌هاي دموكراسي نيز توجه داشته باشد.

نقد و بررسي اجمالي

پس از مرور و معرفي اجمالي انديشة حكمراني خوب، در بخش پاياني اين نوشتار، به برخي تأملات دربارة آن اشاره مي‌كنيم:

1. از آنجا كه در اين بحث واژة «خوب» به كار رفته، لازم است در مورد آن توضيح داده شود. البته در برخي متون، گاه به جاي حكمراني خوب، حكمراني «مطلوب» نيز گفته شده است كه آن نيز ما را از اين توضيح مستغني نمي‌كند.

«خوب و بد» يا «مطلوب و نامطلوب» اصطلاحاً از مفاهيم «ارزشي»اند و هنگامي كه آنها را دربارة چيزي يا كسي به كار مي‌بريم خواه ناخواه دست به قضاوت و ارزش‌گذاري مي‌زنيم. به هر حال ارائه‌كنندگان و مدافعان اين ايده، يا اين است كه از به كار بردن اين تعبير انگيزة ارزشي ندارند، يا حقيقتاً در پي آن‌اند كه حكمراني با چنين ويژگي‌هايي را به صفت خوب و به همان معنايي كه در ابتدا از اين كلمه به ذهن متبادر مي‌شود، متصف كنند. اگر انگيزة ارزشي و ارزش‌گذاري در كار نيست، بهتر است نام آن را تغيير دهند و براي مثال، از آن به «حكمراني نو» يا «حكمراني پويا» يا چيزي نظير اين عناوين تعبير كنند تا شائبة بحث‌هاي ارزشي پيش نيايد. اما اگر «خوب» بودن در اين نظريه به همان معناي مصطلح عرفي باشد به ناچار پاي مباحث فلسفة اخلاق در ميان مي‌آيد. اجمال بحث اين است كه در مورد خوب و بد اختلاف نظر وجود دارد كه آيا آنها از سنخ مفاهيم ماهوي‌اند يا از سنخ مفاهيم فلسفي يا از مفاهيم احساسي و عاطفي كه صرفاً بيانگر سليقه و احساس و عاطفه افراد هستند.58 اگر خوبي از سنخ مفاهيم احساسي و عاطفي باشد نتيجه آن خواهد بود كه خوبي كاملاً نسبي مي‌شود. يعني ممكن است چيزي به نظر كسي زيبا آيد و در نظر فرد ديگر زشت بنمايد، يا در زماني به نظر كسي يا گروهي زشت آيد و در زماني ديگر به نظر همان فرد يا گروه زيبا جلوه كند. در بحث ما حكمراني نيز همين وضع را دارد و حقيقت و واقعيتي به نام حكمراني خوب وجود ندارد كه بخواهيم آن را توصيف يا از آن دفاع كنيم. دقيقاً مثل غذا يا رنگ لباس كه خوب يا بد بودن آنها در نظر اشخاص چيزي جز اين نيست كه به ذوق يا سليقة آنها خوش مي‌آيد يا آن را ناپسند و نامطلوب مي‌دانند. در هر صورت، آنچه در تحقيق اين بحث به اجمال مي‌توان گفت اين است كه خوب و بد گاهي به معناي كمال و نقص، گاه به معناي ملايمت و منافرت با طبع، و گاه نيز به معناي تناسب و عدم تناسب با هدف به كار مي‌رود. گاه وقتي گفته مي‌شود «علم خوب است» و «جهل بد است» مقصود اين است كه علم كمال و جهل نقص است. گاه بحث ملايمت و منافرت باطبع مطرح است. براي مثال، سيگار كشيدن از نظر انسان‌هاي سيگاري خوب است، چون با طبيعت و ساختمان جسماني آنان سازگار شده است. سرانجام گاه نيز خوب و بد از تناسب يا عدم تناسب با غرض فاعل حكايت دارد. اگر بين فعل و هدف مورد نظر فاعل رابطة مثبت و ايجابي وجود داشته باشد، آن فعل به خوبي، و اگر بين آن فعل و هدف فاعل رابطة منفي و سلبي وجود داشته باشد به بدي متصف مي‌شود. بديهي است با توجه به اختلاف اغراض و اهداف آدميان، خوب و بد به اين معنا نسبي خواهند بود. مثلاً كشتن هيتلر از نظر اعضا و طرفداران حزب نازي آلمان كاري بد محسوب مي‌شد و برخلاف اغراض و مصالح آنان بود، ولي از نظر مردم ديگر نيكو و پسنديده به حساب مي‌آمد؛ چرا كه با مصالح و اغراض آنان سازگاري و هماهنگي داشت.59

در هر صورت اگر وصف «خوب» در انديشة حكمراني خوب بار ارزشي داشته باشد، پاي اين مباحث به ميان خواهد آمد و لازم است با دقت و تأمل، حساب فروض مختلف آن از يكديگر جدا شود. البته در اين مجال قصد ورود به اين بحث را نداريم و به همين حد اكتفا مي‌كنيم. اهميت اين امر آن‌گاه بيشتر مي‌شود كه توجه كنيم در محافل علمي و همچنين افكار عمومي، گزارش‌ها و آمارهاي بانك جهاني در موضوع حكمراني خوب مورد استناد قرار مي‌گيرد و اين‌گونه القا مي‌شود كه خوب و بد بودن وضعيت حكمراني در يك كشور- با همان معنا و بار ارزشي- بر اين اساس تعيين مي‌گردد.

2. همان‌گونه كه ملاحظه گرديد خاستگاه و منشأ اصلي انديشة حكمراني خوب، اقتصاد و توسعة اقتصادي است. اصل قضيه از آنجا شروع شد كه سياست‌هاي توسعه‌اي بانك جهاني در برخي كشورها جواب نداد و با مشكل روبه‌رو شد و نظريه‌پردازان بانك جهاني، براي حل مشكل، ايدة حكمراني خوب را طرح كردند. ازاين‌رو، فلسفة كاپيتاليسم، در پشت پردة اين نظريه كاملاً هويداست و به روشني مي‌توان ديد كه دغدغة اصلي، حل مشكل چرخة اقتصاد جهاني و دنياي سرمايه‌داري است. به عبارت ديگر، انديشة حكمراني خوب بر مفروضات فلسفة كاپيتاليسم استوار است و از اين‌رو، تمام اشكالاتي كه بر فلسفة كاپيتاليسم وارد است به نوعي مي‌توان بر اين نظريه وارد دانست. اشكال مهم و اساسي كاپيتاليسم اين است كه اصل و اساس و محور سعادت فردي و اجتماعي را برخورداري هرچه بيشتر از سرمايه و ثروت مي‌داند و ركن اساسي جامعه را اقتصاد و ثروت‌هاي مادي تلقي مي‌كند. روح ايدة حكمراني خوب نيز اين است كه حكمراني آن‌گاه خوب است كه به استحكام و تثبيت بنيان‌هاي اقتصادي و رفاه مادي جامعه بينجامد. اين تلقي، به ويژه بر مبناي نگرش اسلامي، داراي اشكالات جدي و اساسي است.

3. حتي اگر مؤمن و دين‌دار و داراي نگرش‌هاي ديني نباشيم، ولي فلسفه‌اي اخلاق‌محور و فضيلت‌محور داشته باشيم، اشكال اين انديشه آن است كه حتي اگر حكمراني خوب در جامعه‌اي به طور صد در صد و با تمام شاخص هايش هم محقق شود ضرورتاً شاهد جامعه‌اي اخلاقي و فضيلت‌گرا نخواهيم بود. به عبارت ديگر، اگر كشوري در همة شاخص‌هاي شش يا هشت‌گانة مذكور در حكمراني خوب امتياز كامل را كسب كند، بدين معنا نخواهد بود كه فضايل اخلاقي رشد و توسعه يافته و افراد آن جامعه انسان‌هايي اخلاقي‌اند. در اين نظريه حتي اگر شاخص‌هايي نظير حاكميت قانون و ميزان فساد طرح شده، براي اطمينان از امنيت سرماية سرمايه‌داران است و نه به خاطر خود قانون يا فساد. به عبارت ديگر اگر بين اين دو متغير و متغير اقتصاد رابطه‌اي وجود نداشت، طرفداران حكمراني خوب به آن توجهي نمي‌كردند؛ همان‌گونه كه، براي مثال، چون به نظر آنها بين مسائل و ارتباطات جنسي و اقتصاد رابطه‌اي نبوده، از آن ذكري به ميان نياورده‌اند.

4. ما مسلمانان‌ نگرشمان فراتر از اخلاق و نگرش ديني و به طور خاص، اسلامي است. از اين‌رو، صرفاً به دنبال تحقق جامعه‌اي اخلاقي نيستيم، بلكه آرمان ما تحقق ارزش‌هاي اسلامي و جامعه اي مبتني بر آن است. حكمراني نيز از منظر ما آن‌گاه خوب است كه به بسط و گسترش و تثبيت باورها و ارزش‌هاي اسلامي بينجامد و در آن مسير حركت كند. از اين‌رو، توسعه‌اي كه فقط به بهبود رفاه مادي و اقتصادي منجر شود مطلوب اسلام نيست. اين در حالي است كه چارچوب حكمراني خوب، در ارزيابي وضعيت حكمراني و رتبه‌بندي كشورها هيچ توجهي نسبت به دين و ارزش‌هاي ديني ندارد.

5. با تأمل در اين نظريه مي‌توان دريافت كه يكي از مباني آن، پذيرش «اومانيسم» است. تفكر اومانيسم كه بيش از دو دهه است كه در غرب ترويج مي‌شود، امروزه در تمام زوايا و تا عمق فرهنگ غرب رخنه كرده و تمدن و فرهنگ غرب جديد مبتني بر آن شكل گرفته است. اومانيسم تفكري است كه در يك جمله، محور همة تحليل‌هاي خود را انسان قرار مي‌دهد و همه چيز را در خدمت انسان مي‌بيند و مي‌خواهد. اين در حالي است كه بينش اسلامي خدامحور است و به دنبال انسان و جامعه‌اي است كه دل در گرو خداوند داشته و گوش به فرمان او باشد و همة ابعاد زندگي‌اش را نه در راستاي ميل و خواست خود، بلكه در مسير اراده و خواست خداي متعال سامان دهد.

6. با مروري اجمالي در آيات و روايات اسلامي مي‌توان برخي از مهم‌ترين شاخصه‌هاي حكمراني و دولت مطلوب اسلامي را به دست آورد. براي نمونه، قرآن كريم در وصف حكمراني و دولت صالحان و كساني كه به ياري خداوند و دين او برخاسته‌اند مي‌فرمايد:

الَّذِينَ إِنْ مَكَّنَّاهُمْ فِي الْأَرْضِ أَقَامُوا الصَّلَاةَ وَآتَوُا الزَّكَاةَ وَأَمَرُوا بِالْمَعْرُوفِ وَنَهَوْا عَنْ الْمُنْكَرِ (حج: 41)؛آنان كه اگر در زمين قدرت يايند نماز را به پا مي‌دارند و زكات مي‌دهند و به خوبي فرمان مي‌دهند و از زشتي باز مي‌دارند.

دولت و حكومت جهاني حضرت مهدي? مظهر تام و تمام حكمراني و دولت مطلوب اسلامي است. از اين‌رو، مرور روايات و دعاهاي مربوط به آن حضرت مي‌تواند تصوير شفاف و روشن از سيماي حكمراني مطلوب اسلام به دست دهد. مؤمنان و خداجويان مسلمان در دعاي افتتاح كه مستحب است در هر شب ماه رمضان خوانده شود، حكمراني و دولت مطلوب را اين‌گونه تمنا مي‌كنند:

اللهم اجعله الداعي الي كتابك و القائم بدينك... ابدله من بعد خوفه امناً يعبدك لايشرك بك شيئاً... اللهم اظهر به دينك و سنة نبيك... تعز بها الاسلام و اهله و تذل بها النفاق و اهله و تجعلنا فيها من الدعاة الي طاعتك و القادة الي سبيلك... .60

در بخشي از دعاي عهد نيز دولت موعود منتظران اين‌گونه توصيف شده است:

فاظهر اللهم لنا وليك و ابن بنت نبيك المسمي باسم رسولك حتي لايظفر بشئ من الباطل الا مزدقه و يحق الحق و يحققه و اجعله اللهم مفزعاً لمظلوم عبادك و ناصراً لمن لايجد له ناصراً غيرك و مجدداً لما عطل من احكام كتابك و مشيداً لما ورد من اعلام دينك و سنن نبيك.61

پس خداوندا وليت و فرزند دختر پيامبرت، آن كس كه همنام فرستاده تو است براي ما ظاهر بفرما! تا دست نيابد به چيزي از باطل مگر آنكه آن را از هم بپاشد، و حق را احقاق نموده، آن را تحقق بخشد، و او را پناه‌گاهي براي ستم‌ديدگان از بندگانت قرار ده و ياري‌كنندة آن كس كه براي او جز تو ياوري يافت نشود، و احياكنندة آنچه از احكامت تعطيل گرديده، و استحكام‌بخش آنچه از نشانه‌هاي دينت و سنّت‌هاي پيامبرت وارد شده.

ظاهراً به توضيح نيازي ندارد كه شاخص‌هاي حكمراني و دولت مطلوب از ديدگاه اسلام با آنچه در نظريه «حكمراني خوب» آمده فاصلة بسيار دارد، و آنچه كه ما به عنوان يك مسلمان معتقد بايد خود را با آن تنظيم كنيم حكمراني مطلوب اسلام است نه آن حكمراني كه بانك جهاني و نظريه‌پردازان آن براي ما تصوير مي‌كنند.

7. از مباني ديگر نظرية حكمراني خوب، «ليبراليسم» است. فلسفة ليبراليسم امروزه در فرهنگ غرب امري مسلّم و برگشت‌ناپذير تلقي مي‌شود و جزو اصلي‌ترين مؤلفه‌ها و پايه‌هاي تمدن و فرهنگ غرب جديد به حساب مي‌آيد. شاخص‌هاي ارائه شده براي حكمراني خوب نيز در واقع با مفروض گرفتن اين فلسفه تدوين و ارائه شده است. اين در حالي است كه از منظر بينش و فرهنگ اسلامي اصول و مباني ليبراليسم پذيرفته نيست و فلسفة ليبراليسم با نگرش و تفكر اسلامي تغايرها و تضادهاي جدّي و اساسي دارد. براي مثال، «اباحي‌گري» و « مدارا و تساهل» از جملة مؤلفه‌هاي فلسفه ليبراليسم به شمار مي‌آيد كه از ديدگاه اسلامي مردود و داراي اشكالات اساسي است.

8. با توجه به نقدهايي كه تا اينجا دربارة نظرية حكمراني خوب مطرح شد جاي تعجب نيست كه وقتي به گزارش‌هاي ساليانة بانك جهاني در مورد وضعيت حكمراني در كشورها مراجعه مي‌كنيم، هميشه كشوري مثل امريكا را در زمرة كشورهاي صدر اين فهرست مي‌بينيم. نظام سياسي و دولتي كه بي‌اعتنايي به اخلاق و دين و رواج اباحي‌گري و تحقق فلسفة ليبراليسم را ـ هرچند به ظاهر ـ در بالاترين مراتب خود دنبال مي‌كند، بايد هم در چنين گزارش‌هايي در صدر بنشيند. در حالي كه به واقع دولت و نظام سياسي امريكا سراسر بر دروغ و فريب و زورگويي و چپاول استوار است. نتيجة حكمراني اين نظام سياسي اين است كه در يك جنگ تحميلي هشت ساله بيشترين خسارت‌هاي معنوي و مادي متوجه ملت و كشور ما شد و امريكا و ساير كشورهاي غربي به دروغ ما را متجاوز و آغازگر اين جنگ معرفي مي‌كردند. حكمرانان امريكا در جريان سرنگوني هواپيماي ايرباس 300 در خليج فارس توسط ناو هواپيمابر امريكايي، به جاي عذرخواهي از مردم و دولت ما، به فرمانده ناو خود نشان شجاعت و جايزه دادند. اكنون نيز سال‌هاست در قضية هسته‌اي ايران و با تبليغات دروغين، افكار عمومي ملت‌ها را بر ضد ملت و نظام ما تحريك مي‌كنند و به همين بهانه فشارهاي مختلف سياسي و اقتصادي را متوجه مردم ما كرده‌اند. نتيجة حكمراني بوش رئيس جمهور اين بود كه با يك دروغ ـ كه خود رسانه‌هاي غربي بر اين دروغ بودن صحه گذاشتند ـ و با زير پا گذاشتن قوانين بين‌المللي و بدون آنكه مجوزي از سازمان ملل داشته باشد به كشور عراق حمله كرد و اين حمله فقط تا به امروز بيش از يك ميليون كشته را به ملت عراق تحميل كرده است. نتيجة سياست‌هاي حكمراني خوب در امريكا اين است كه دولت منتخب و مردمي حماس و مردم غزه اكنون حدود سه سال است كه در محاصره‌اند و اين امر مورد تأييد و حمايت امريكاست و تمام جنايت‌هاي رژيم اشغالگر قدس، و از جمله جنگ 22 روزة آن با مردم غزه، دفاع از خود و حق قانوني تلقي مي‌شود! نتيجة عملي آمارگري‌ها و گزارش‌هاي ساليانة بانك جهاني در باب حكمراني خوب آن است كه اوباما مظهر صلح و دوستي و دفاع از حقوق بشر معرفي و به دريافت جايزة نوبل مفتخر مي‌گرد و حضرت امام خميني(ره) و مقام معظم رهبري ما در صدر فهرست فاشيست‌ها و افراد ضد حقوق بشر معرفي و نظام سياسي و دولت ما نيز در صدر حاميان تروريسم جهاني قلمداد مي‌شود. حضرت امام و مقام معظم رهبري كه جاي خود دارد، با شاخص‌ها و عينك نهادهايي امثال بانك جهاني و نظرياتي نظير حكمراني خوب، شخص پيامبر عظيم الشأن اسلام در صدر تروريست‌هاي عالم، و قرآن و تعاليم او از ضد بشري‌ترين تعاليم و پرورش‌دهنده و گسترش‌دهندة تروريسم و آدم‌كشي است! عجبا كه نظام‌هاي سياسي و دولت‌هايي كه در آشكار و نهان در بزرگ‌ترين جنايات ضد بشري دست دارند حكمراناني خوب و در خور قدرداني و قوي تلقي مي‌شوند و ملت‌ها و دولت‌هايي كه به دنبال حق واقعي و احياي ارزش‌هاي ديني و اخلاقي و مبارزه با ظلم و زورگويي و دفاع از مظلوم‌اند حكمراناني ضعيف و در انتهاي فهرست حكمراني خوب معرفي مي‌شوند! به راستي اگر نتيجه نظريه و شاخص‌هايي اين باشد كه دولتي مثل امريكا را در صدر فهرست حكمراني خوب بنشاند، آيا نبايد به آن نظريه و شاخص‌ها به ديدة ترديد نگريست؟

نتيجه‌گيري

«حكمراني خوب» امروزه به مثابة يك دستگاه سنجش وضعيت حكمراني در كشورهاي مختلف دنيا به كار مي‌رود و كشورها بر اساس شاخص‌هاي تعيين شده در اين دستگاه ارزيابي و رتبه‌بندي مي‌شوند. اين انديشه كه در اصل بانك جهاني و كارشناسان و متخصصان آن ترويج و حمايت مي‌كنند در حال حاضر از مقبوليت نسبتاً بالايي برخوردار است. بانك جهاني اكنون بيش از يك دهه است كه همه ساله بر مبناي شاخص‌هاي تعريف شده در اين دستگاه، وضعيت حكمراني در كشورهاي مختلف را بررسي و گزارش آن را به طور رسمي و علني منتشر مي‌كند. اين گزارش در بسياري از تصميم‌گيري‌ها و قضاوت‌ها و مباحثات داخلي و خارجي مبنا قرار مي‌گيرد و به همين لحاظ در سرنوشت كشورها مؤثر است. جمهوري اسلامي ايران نيز از اين امر مستثنا نيست و بانك جهاني همه ساله بر اساس همين دستگاه، وضعيت حكمراني در ايران را بررسي و رتبة ايران را در مقايسه با ساير كشورها اعلام مي‌كند. از اين‌رو، دربارة حكمراني خوب لازم است دو كار انجام دهيم: يكي شناخت اين دستگاه؛ و دوم بررسي و نقد علمي آن به ويژه بر اساس ديدگاه‌هاي اسلامي. اين امر هم به دانشگاهيان و جامعة علمي و هم به مسئولان اجرايي و سياست‌گذاران ما كمك خواهد كرد تا با بصيرتي بيشتر و چشماني بازتر مسائل كشور را تحليل و در مورد آن قضاوت و تصميم‌گيري كنند. اين مقاله كوشيد روزنه‌هايي را در اين عرصه بگشايد.

منابع

پسران قادر، مجيد، «يك كتاب در يك مقاله»، تحول اداري، دوره دهم، ش 52، ص 69-80.

جمعي از نويسندگان زير نظر محمود فتحعلي، درآمدي بر نظام ارزشي و سياسي اسلام، چ دوم، قم، موسسه آموزشي و پژوهشي امام خميني، بهار 1385.

شريف زاده، فتاح و قلي پور، رحمت الله، «حكمراني خوب و نقش دولت»، فرهنگ مديريت، سال اول، ش4، پاييز و زمستان 1382، ص93-109.

قلي‌پور، رحمت الله، «تحليل رابطه الگوي حكمراني خوب و فساد اداري»، فرهنگ مديريت، سال سوم، ش 10، پاييز 1384، ص103-127.

قلي‌پور، رحمت الله، «تحليل و امكان سنجي الگوي حكمراني خوب در ايران با تاكيد بر نقش دولت»، دانش مديريت، ش 67، زمستان 83، ص85-111.

قمي، عباس، مفاتيح الجنان.

مالجو، محمد، «كينز و علم اقتصاد مدرن در نمايشگاه تاريخ»، كتاب ماه علوم اجتماعي، ش 32-33، ص 52، ص 50-54.

مصباح، مجتبي، بنياد اخلاق، چ پنجم، قم، موسسه آموزشي و پژوهشي امام خميني(ره)، 1387.

ميدري، احمد و خيرخواهان، جعفر (به كوشش)، حكمراني خوب: بنيان توسعه، تهران، مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي، 1383.

ميدري، احمد، «تغيير در سياست‌هاي بانك جهاني و پيدايش نظريه حكمراني خوب»، نامه مفيد، ش42، خرداد و تير 83.

ميدري، احمد، «حكمراني خوب: مروري بر پايان نامه دكتراي اقتصاد»، بررسي‌هاي بازرگاني، ش 4، بهمن و اسفند 82، 144-149.

هيرشمن، آلبرت، خروج، اعتراض و وفاداري، ترجمه محمد مالجو، تهران، نشر و پژوهش شيرازه، 1382.

www.worldbank.org/wbi/gowernance :Governance Indicators Webpage.

www.worldbank.org/wbi/gowernance :Governance Matters VI.

Stowe Kenneth ,"Good piano won’t play bad music: Administrative reform and Good Governance", Public Administration, vol 70,1992, p 391.

www.Imf.org/euternalipubs/FT/exrpgovern/goveindey.htm.

UNDP, "Governance for Sustainable Human Development", 1997, at:

www.undp-pogar.org/publications/gorernance/goodgov.pdf

* دانش‌آموخته حوزه علميه و عضو هيأت علمي مؤسسه آموزشي و پژوهشي امام خميني(ره).

Naderi@qabas.net  دريافت: 16/3/90 ـ پذيرش: 23/5/90

1. Good Governance

2. Washington consensus

3. Post Washington consensus

4. اين سياست در واقع همان سياست موسوم به «خصوصي سازي» است كه از طريق آن سعي مي شود با كاستن از حجم دولت و واگذاري بيشتر امور به بخش خصوصي، اقتصاد ملي چابك تر شود. در دهه 80 ميلادي مارگارت تاچر، نخست وزير وقت انگلستان و رونال ريگان، رئيس جمهور وقت امريكا از حاميان و سردمداران اصلي اين حركت در عرصه اجرايي بودند.

5. World bank

6. احمد ميدري، «حكمراني خوب: مروري بر پايان نامه دكتراي اقتصاد»، بررسي‌هاي بازرگاني، ش 4، ص 144

7. Unescap, 2002, p. 1.

8. Kenneth Stowe,"Good piano won’t play bad music: Administrative reform and Good Governance", Public Administration, V70, p. 391.

9. این گزارش به فارسی ترجمه شده است: ر.ک. گروه مترجمان، نقش دولت در جهان در حال تحول.

10. احمد میدری، «تغییر در سیاست‌های بانک جهانی و پیدایش نظریه حکمرانی خوب»، نامه مفید، ش 47، ص 93-118.

11. رحمت الله قلی پور، «تحلیل رابطه حکمرانی خوب و فساد اداری» ، فرهنگ مدیریت، ش دهم، ص 112.

12. احمد ميدري، «تغيير در سياست‌هاي بانك جهاني و پيدايش نظريه حكمراني خوب»، نامه مفيد، ش 47، ص 93-118

13. فتاح شریف‌زاده و رحمت الله قلی‌پور، «حکمرانی خوب و نقش دولت» ، فرهنگ مدیریت، ش 4، ص 93.

14. Social Policy

15. رحمت‌الله قلی پور، «تحلیل و امکان سنجی الگوی حکمرانی خوب در ایران با تاکید بر نقش دولت»، دانش مدیریت، ش 67، ص 85-111.

16. UNDP, 1997.

17. این کتاب با این مشخصات به فارسی ترجمه شده است: آلبرت هیرشمن، خروج، اعتراض و وفاداری، ترجمه محمد مالجو، تهران، نشر و پژوهش شیرازه، 1382.

18. Kaufmann

19. Kraay

20. Mastruzzi

21. www.worldbank.org/wbi/governance

22. voice and accountability

23. political stability and absence of violence

24. Government effectiveness

25. Regulatory quality

26. Rule of law

27. Control of corruption

28. Transparency

29. responsibility

30. accountability

31. participation

32. The Rule of Low

33. responsiveness

34. Unescap, "What is Good Governance", at: http://www.unescap.org/huset/gg/governance:htm.

35. accountability

36. Transparency

37. Rule of Low

38. Participation

39. Responsiveness

40. Consensus

41. Effectiveness and efficiency

42. Inclusiveness and equity

43. احمد ميدري، «حكمراني خوب، مروري بر پايان نامه دكتراي اقتصاد»، بررسي‌هاي بازرگاني، ش 4، ص 146.

44. ر.ك. مجيد پسران قادر، «يك كتاب در يك مقاله»، تحول اداري، ش 52، ص 73.

45. F.A.Hayek

46. John maynard keynes

47. محمد مالجو، «كينز و علم اقتصاد مدرن در نمايشگاه تاريخ»، كتاب ماه علوم اجتماعي، ش 32-33، ص 52.

48. Stagflation

49. ر.ك: احمد ميدري و جعفر خيرخواهان (به كوشش)، حكمراني خوب: بنيان توسعه، مقاله جان ويليامسون (مقاله اول).

50. Joseph E. Stiglitz

51. در كتابي با عنوان حكمراني خوب: بنيان توسعه كه به كوشش احمد ميدري و جعفر خيرخواهان تهيه شده و در واقع مجموعة چند مقاله است، دو مفاله از استيگليتز وجود دارد. وي اصول سياست‌هاي اجماع پساواشنگتني را اين گونه برمي‌شمارد: 1. حاكميت قانون و هنجارهايي كه به مقامات انگيزه اقدام بر اساس منفع جمعي را مي‌دهد؛ 2. قوه قضائية مستقل؛ 3. بازبيني و ترازسازي‌هاي نهادي از طريق تفكيك قوا؛ 4. استخدام و ترفيع بر اساس شايسته‌سالاري با حقوق‌هاي رقابتي؛ 5. واگذاري فعاليت‌ها از طريق پيمان كاري؛ 6. استفاده از مزايده و مناقصه براي ارائة خدمات خريد كالا؛ 7. قرارداد بر اساس عملكرد؛ 8. ايجاد اجماع براي سياست‌گذاري؛

9. اجراي طرح‌ها و سرمايه‌گذاري‌ها به صورت غيرمتمركز و مشاركتي؛ 10. مبارزه با فساد و فعاليت‌هاي خودسرانه.

52. Douglas Torsha.

53. فتاح شريف زاده و رحمت الله قلي پور، همان، ص 103.

54. UNDP, 1997.

55. Public management

56. Public governance

57. فتاح شريف زاده و رحمت الله قلي پور، همان، ص 104.

58. جمعي از نويسندگان زير نظر محمود فتحعلي، درآمدي بر نظام ارزشي و سياسي اسلام، درس اول، ص 23ـ27.

59. براي توضيح تفصيلي در اين باره ر. ك: مجتبي مصباح، بنياد اخلاق، فصل اول تا ششم، ص15-130.

60. مفاتيح الجنان، دعاي افتتاح.

61. همان، دعاي عهد.

منبع :

Islām va Pazhūheshhāye Modirīyatī, Vol.1. No.1, Summer 2011

سال اول، شماره اول، تابستان 1390، صفحه 69 ـ 93